”Yksityisen tuotantoelämän skaalaoptimointia ei tule soveltaa kuntapalveluihin sellaisenaan. Kuntapalvelujen kuluttajat toimivat myös niiden tuottajan roolissa, mikä tuo tarkasteluun oman yhteiskunnallisen lisänsä. Jos tämä unohdetaan, tehokkuuden sijasta syntyykin tehottomuutta.”
Alustus! Suomen suuri kuntauudistus tähtää hyvinvointipalvelujen saatavuuden turvaamiseen talousaluepohjaisin, veropohjaltaan vahvoin peruskunnin, jotka olisivat riittävän suuria kuntien tehtävien hoitamiseksi ja rahoittamiseksi. Ajatuksena on, että suurkunnista muodostuva kuntarakenne olisi myös pidemmällä tähtäyksellä kestävä aikaisempaa huomattavasti pienemmin kuntienvälisin tulonsiirroin.
Uudistuksen erityisenä tavoitteena on palvelutuotannon tehokkuuden lisääminen. Kun kunnissa tuotettaisiin niille kuuluvat palvelut mahdollisimman pienin kustannuksin, ja kun myös valtio hoitaisi omat tehtävänsä samalla kustannustehokkuudella, tulisi koko julkisen sektorin voimavarojen käytön olla automaattisesti tehokasta. Riittävää suuruutta pidetään myös kuntien kustannustehokkuuden ehtona.
Kysymys riittävästä suuruudesta kiteytyy palvelutuotannossa esiintyviin skaalatuottoihin. Kuten muillakin tuotantoaloilla, myös eri kuntapalvelujen tuotantoyksiköillä on kiinteiden ja muuttuvien tuotantokustannusten keskinäissuhteeseen perustuva periaatteellinen optimikokonsa, jolla kustannukset palvelun määrämuuttujaa kohden ovat alhaisimmillaan. Tämä optimaalinen skaala vaihtelee palveluittain, ja suurinta skaalaa vaativat palvelut ovat tärkeimpiä viitteitä riittävälle kuntakoolle.
Yksityisen tuotantoelämän skaalatuotto-optimointia ei kuitenkaan tule soveltaa kuntapalveluihin sellaisenaan. Se, että toiminta ei ole markkinavetoista, ja että kuntapalvelujen kuluttajat toimivat myös niiden tuottajan roolissa tuo tarkasteluun oman yhteiskunnallisen lisänsä. Tämä tuntuu kuitenkin helposti unohtuvan, ja optimointi nähdään usein liian suppeasti. Sillä on se ikävä seuraus, että tehokkuuden sijasta syntyykin tehottomuutta, mikä vaarantaa koko kuntauudistuksen onnistumisen.
Julkiset kustannukset
Skaalatuottokäsitteen suoraviivainen soveltaminen kuntapalveluihin tarkoittaa, että tehokkuutta tarkastellaan puhtaasti tuotantokustannusten, eli kunnan budjettitalouden ja siitä kuntalaisille koituvan verorasituksen näkökulmasta. Näinhän asia käytännössä useimmiten onkin. Yllä olevassa Kuvassa käyrä act esittää mediaanikuntalaisen julkisia kustannuksia, eli hänen vero-osuuttaan tietyn palvelun tuotantokustannuksista. Kyseessä on tila-avaruuteen sovitettu pidemmän aikavälin verokäyrä, joka muodostuu tuotannon keskimääräiskustannusten minimipisteistä eri keskittämisen asteilla.
Jos kunnan toiminta on muilta osin tehokasta, ja jos palvelut ovat vakioituja niiden saatavuuden suhteen, on palveluyksikköjen koon optimointi ainoa tapa alentaa palvelujen tuotantokustannuksia. Optimointi perustuu skaalatuottoihin, joita syntyy esimerkiksi kiinteistö-, infrastruktuuri- ja hallintokustannusten jakamisesta, henkilöstömitoituksen sovittamisesta sekä erikoistumisen ja tekniikkasovellusten hyödyntämisestä. Kokoperusteinen kustannusminimointi tarkoittaa joko palvelujen keskittämistä aikaisempaa harvempiin tai hajauttamista aikaisempaa useampiin yksiköihin. Tästä seuraa, että kuntalaisen etäisyys palveluista, eli Kuvan vaaka-akselin muuttuja d vastaavasti joko kasvaa tai pienenee.
Kuvassa julkiset kustannukset minimoiva keskittämisen aste löytyy act-käyrän minimikohdasta. Tällöin skaalatuotot ovat vakiotasolla sekä tuotannon määrän että palveluetäisyyden suhteen. Optimissa kuntalaisen palveluetäisyys on d1 ja palvelutuotannon hänelle aiheuttama julkinen kustannus on ac1. Kuntalaisen veroina maksama hinta palvelusta on siis alin mahdollinen.
Kaikkein pienimmissä kunnissa julkisten kustannusten minimikohta voi joidenkin kuntapalvelujen kohdalla jäädä kokonaan saavuttamatta. Juuri näitä hyödyntämättä jäävien skaalatuottojen tapauksia onkin käytetty keskeisinä kuntakoon kasvattamisen perusteluina.
Yksityiset kustannukset
Julkisten palvelujen saatavuuteen kuuluu myös niiden fyysinen saavutettavuus varsinkin niissä palveluissa, joiden tuotanto ja kulutus tapahtuvat samassa paikassa ja samaan aikaan. Kuntien tärkeimmät palvelut, kuten sosiaali-, terveys- ja koulutoimen palvelut ovat juuri tämänlaisia. Hyvä saavutettavuus edellyttää pieniä palveluyksiköitä lähellä käyttäjiä, ja huono saavutettavuus tarkoittaa suurempiin palvelukeskuksiin kulkemista siitä aiheutuvine kuluineen.
Palvelujen käyttäjille aiheutuu siis kahdenlaisia kustannuksia: veromuotoisia julkisia kustannuksia palvelun saatavilla olemisesta ja yksityisiä kustannuksia siitä, että palvelu on saavutettavissa.
Kuntapalveluissa saavutettavuuden kustannusrooli on olennaisesti erilainen kuin yksityisellä sektorilla. Yksityisellä puolella yritykset tekevät jakeluratkaisut ja siirtävät niiden kustannukset hintoihinsa, joiden lisäksi kuluttajat vastaavat ostosmatkakuluistaan. Markkinoilla jakelu- ja matkakustannukset kuitenkin kohtaantuvat tuottajien ja kuluttajien kesken, ja jakelujärjestelmä hioutuu osiensa uudelleensijoittelun ja kuluttajien muuttopäätösten kautta. Sen sijaan kuntapalvelujen kohdalla kuluttajat toimivat myös tuottajina, ja kaikki palvelujen jakelu- ja matkakustannukset kohtaantuvat yksin heille. Kustannuksia voi pienentää vain parantamalla palvelujen saavutettavuutta joko kunnallisen demokratian kautta tai muuttamalla lähemmäksi niitä. Muuttaminen taas voi tapahtua joko kunnan sisällä tai niiden välillä.
Kuvassa käyrä acp esittää palveluetäisyyden kasvun myötä nousevia yksityisiä kustannuksia. Kun ne lasketaan pystysuunnassa yhteen julkisten kustannusten act kanssa kullakin etäisyysmuuttujan d arvolla, saadaan tuloksena kuntalaisen kokonaiskustannuksia esittävä käyrä ac. Sen muoto perustuu skaalatuottoihin, joissa on otettu huomioon sekä julkinen että yksityinen kustannusosa. Käyrän minimikohta toteutuu etäisyysmuuttujan arvolla d2, jolloin kuntalaisen kokonaiskustannus on ac2.
Optimaalinen palveluetäisyys d2 on Kuvassa kiistatta pienempi kuin pelkkiin julkisiin kustannuksiin perustuva d1. Saavutettavuudesta aiheutuvien yksityisten kustannusten huomioon ottaminen siis heikentää paitsi palvelujen keskittämisen myös kuntakoon kasvattamisen perusteluita.
Hyvinvointivaikutukset
Kustannuspuolen tarkempikaan käsittely ei kuitenkaan vielä riitä markkinoiden ulkopuolella tapahtuvan palvelutuotannon tehokkuuden arvioimiseksi. Tehokkuutta nimittäin mitataan hyvinvointivaikutuksella, josta kustannukset muodostavat vain toisen puolen. Jos saavutettavuudesta aiheutuu palvelujen käyttäjille suoria hyötyjä, on myös ne otettava huomioon. Kuvassa käyrä au esittää kuntalaisen palvelusta saamaa hyötyä palveluetäisyyden d suhteen. Käyrän laskeva muoto perustuu havaintoon, että kuntalaiset yleensä arvostavat palvelujen fyysistä läheisyyttä, eli kokevat niiden etäisyyden haitalliseksi.
Kun sekä hyödyt että kustannukset otetaan huomioon, optimointi tapahtuu maksimoimalla hyötyjen au ja kokonaiskustannusten ac erotus. Kuvassa tämä toteutuu palveluetäisyydellä d3, jolloin kokonaiskustannus on ac3. Palveluyksikköjen keskittämistä voidaan siis jatkaa vain siihen asti, että siitä aiheutuva suoran hyödyn menetys vielä juuri kompensoituu syntyvällä kustannussäästöllä. Kysymyksessä on tehokasta markkinaratkaisua vastaava saavutettavuuden kysynnän ja tarjonnan tasapaino.
Optimaalinen palveluetäisyys d3 on Kuvassa epäilyksettä pienempi kuin kokonaiskustannukset minimoiva palveluetäisyys d2. Johtopäätös tästä on, että palvelujen läheisyydestä koetut suorat hyötyvaikutukset heikentävät edelleen palvelujen keskittämisen ja kuntakoon kasvattamisen taloudellisia perusteluita.
Ulkoisvaikutukset
Julkiseen päätöksentekoon kuuluu automaattisesti myös erilaisten ulkoisvaikutusten käsittely. Keskittyminen ja siihen liittyvä liikkuminen aiheuttavat niitä ainakin ruuhka-aikoina sekä hyöty- että kustannuspuolella. Välittömiä ulkoisvaikutuksia ovat palvelujen käyttäjien toisilleen aiheuttamat haitat liikenteessä ja palvelujonoissa, joissa uusi käyttäjä aiheuttaa ruuhkaa viemällä tilan hänen jälkeensä tulevilta. Välillisiä ulkoisvaikutuksia aiheutuu myös muille kuntalaisille esimerkiksi liikenne-, ympäristö- ja terveyshaittojen lisääntymisen ja onnettomuusriskin kasvamisen kautta.
Ulkoisvaikutusten huomioon ottaminen tapahtuu korjaamalla Kuvan esittämiä hyötyjä ja kustannuksia niiden edellyttämällä tavalla. Kun kaikki ulkoiset haitat sisällytetään yksinkertaisuuden vuoksi kuntalaisen kokonaiskustannuksiin, siirtyy niillä korjattu kustannuskäyrä sisäänpäin hyötykäyrän säilyessä ennallaan. Tästä seuraa, että hyötyjen au ja ulkoisvaikutuksilla korjattujen kustannusten ac’ erotus saa suurimman arvonsa etäisyysmuuttujan arvolla d4, jolloin kuntalaisen kokonaiskustannus on ac4.
Kuvassa palveluetäisyyden optimiarvo d4 on kiistatta pienempi kuin d3. Ulkoisten haittojen huomioon ottamisen seurauksena palvelujen keskittämisen ja kuntakoon kasvattamisen taloudelliset perustelut siis heikkenevät vielä entisestään.
Johtopäätökset
Kuntien suuruuden perusteleminen skaalatuotoin ei ole niin yksiselitteistä, kuin mitä usein annetaan ymmärtää. Yllä olevasta Kuvasta nähdään, että yksityisen sektorin skaalaoptimoinnin suoraviivainen siirtäminen kuntapalvelujen tuotantoon on jopa vaarallista. Se tuottaa liiallista palvelutuotannon keskittymistä, johtaa kunnan suuruuden ylikorostumiseen, vääristää talouden voimavarojen kohdentumista ja aiheuttaa yhteiskunnallisen hyvinvoinnin menetystä. Lisäksi se epäilemättä synnyttää muuttoliikkeenä purkautuvaa tyytymättömyyttä, mikä heikentää uuden kuntarakenteen kestävyyttä. Tehokkuuteen tähtäävä menokuripolitiikka saattaa siis paradoksaalisesti kääntyä itseään vastaan.
Yhteiskunnalliseen päätöksentekoon kuuluu elimellisesti, että palvelujen varsinaisten tuotantokustannusten, eli julkisten kustannusten lisäksi myös yksityiset käyttökustannukset otetaan huomioon, samoin kuin kaikki palvelujen keskittämisestä aiheutuvat haitat välittömine ja välillisine ulkoisvaikutuksineen. Nämä ovat kuntien päämenoluokkien palvelujen kohdalla erittäin tärkeitä tekijöitä, ja tehokkuus edellyttää niiden tunnistamista palveluyksikköjen optimiskaalaa, sopivaa kuntakokoa ja kuntauudistuksen tavoitteita arvioitaessa.
Kun palvelutuotantoa järjestettäessä otetaan kunnallistalouden tiukan menokurin sijasta kokonaisvaltaisempi, kuntalaisten kokemuksia tasapuolisesti kunnioittava ote, varmistetaan paitsi taloudellinen tehokkuus myös uudistuksen hyväksyntä. Kuntauudistuksen onnistumisen ja kuntarakenteen kestävyyden kannalta on välttämätöntä, että kuntalaiset äänestäisivät ensisijaisesti vaaleissa kuntiensa sisällä, eikä jaloillaan kuntien välillä. Uudistuksen myötä kiristyvässä kuntien välisessä kilpailussa he kun joka tapauksessa arvioivat molempia äänestystilanteita puhtaasti omasta yksityisestä näkökulmastaan.
