”Väitän, että julkisessa hallinnossa ja päätöksenteossa on vallalla indikaattorikultti, jonka harjoittaminen kätkee yhteismitattomuutta ja erityisyyttä ja joka on pahimmillaan epärationaalista. Kultin harjoittamisesta eli indikaattorien laajamittaisesta käytöstä on tullut tärkeämpää kuin indikaattorien sisältämästä tiedosta.
Alustus! Numerotieto on periaatteessa yhteismitallistavaa tietoa monimutkaisista ilmiöistä. Indikaattorit ovat numerotiedon muoto, joka sisältää yksinkertaistavia suhdelukuja. Indikaattorit ovat kuitenkin luonteeltaan myös normatiivisia: ne sisältävät samanaikaisesti sekä asiantilan kuvauksen että käsityksen toivottavasta kehityksen suunnasta eli siitä, miten asioiden tulisi olla (Desrosieres 2010). Viime aikoina on puhuttu paljon esimerkiksi kestävyysvajeindikaattorin suuresta roolista julkisen talouden ohjauksessa, ja arvosteltu sen laatimisen perusteita (esim. Haaparanta 2011).
Indikaattoreita pidetään usein informaatio-ohjauksen eli rationaalisen päätöksenteon välineinä. Niiden odotetaan tekevän toiminnasta ja suoriutumisesta läpinäkyvää sekä mahdollistavan reilun resurssien jaon. Väitän, että julkisessa hallinnossa ja päätöksenteossa on vallalla indikaattorikultti, jonka harjoittaminen kätkee yhteismitattomuutta ja erityisyyttä ja joka on pahimmillaan epärationaalista. Kultin harjoittamisesta eli indikaattorien laajamittaisesta käytöstä on tullut tärkeämpää kuin indikaattorien sisältämästä tiedosta. Kultin epärationaalisuus syntyy siitä, että indikaattoreita on niin valtavasti, että niiden sisältö jää indikaattoritiedon käyttäjille hämäräksi ja niiden tuotanto vaatii paljon resursseja sellaisiltakin, jotka eivät niitä käytä.
Avaan seuraavassa varsin yksinkertaista ja laajasti käytettyä lastensuojeluindikaattoria, joka kuvaa kodin ulkopuolelle sijoitettujen 0–17-vuotiaiden lasten ja nuorten suhteellista osuutta vastaavan ikäisestä väestöstä (Alastalo & Pösö 2011; 2014). Indikaattori löytyy kahdesta keskeisestä suomalaisesta indikaattoripankista, jotka ovat valtioneuvoston kanslian ja Tilastokeskuksen ylläpitämä, yhteiskunnan kehitystä ja keskeisiä ilmiöitä kuvaava Findikaattori sekä THL:n ylläpitämä, hyvinvointia ja terveyttä kuvaava Sotkanet. Näistä indikaattoripankeista Findikaattori on suppeampi, sillä se sisältää vain satakunta indikaattoria yhteiskunnan eri alueilta. Sotkanet sen sijaan on valtava aihealueittain ryhmiteltyjä tilastoja ja indikaattoreita sisältävä sivusto. Sotkanetista löytyy myös eri politiikkaohjelmien seurantaindikaattoreita.
Lastensuojeluindikaattori on yksi Lapset, nuorten ja perheet -luokan avainindikaattoreista. Se on myös kuntien terveyspalvelujen suunnittelun väestöindikaattori ja se kuuluu moniin keskeisiin indikaattoriryhmiin, kuten Päihteiden vaikutus hyvinvointiin, Lastensuojelun indikaattorit, Lapset ja nuoret sekä Nuorten turvallisuus. Sitä on käytetty yhtenä Sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisen kehittämisohjelman 2012–2015 (KASTE) tavoiteindikaattorina sekä Kunta- ja palvelurakenneuudistushankkeen (PARAS) yhtenä seurantaindikaattorina. Indikaattoria on käytetty arvioitaessa syrjäytymistä ja huono-osaisuutta (esim. Raunio 2006). Lisäksi sitä käytetään kansainvälisissä vertailuissa, koska sitä pidetään yleisesti parhaiten vertailukelpoisena lasten hyvinvointia ja sosiaalista asemaa kuvaavana tietona.
Lastensuojeluindikaattori vaikuttaa harvinaisen yksinkertaiselta ja yksiselitteiseltä. Tuntuu intuitiivisesti ongelmattomalta luokitella 0–17-vuotiaat lapset ja nuoret niihin, jotka ovat olleet sijoitettuina kodin ulkopuolelle ja niihin, jotka eivät ole. Luokittelussa oletetaan, että lapset ovat täysin vertailukelpoisia kodin ulkopuolelle sijoittamisen suhteen. Alla oleva Findikaattori-sivuston kuvio esittää indikaattorin aikavälillä 1991–2014.
Kuvion esittämää lastensuojeluindikaattorin kehitystä tulkitaan Findikaattori-sivustolla seuraavasti:
”Kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten määrä kuvaa perheiden henkistä ja taloudellista pahoinvointia ja korostaa lasten ja nuorten huomioon ottamista. Silloin, kun lapsen omat vanhemmat eivät kykene suoriutumaan lapsen hoidosta ja kasvattamisesta, lastensuojelu turvaa lapsen elinolot ja kehittymisen mahdollisuudet sijoittamalla hänet perhe- tai laitoshoitoon.”
Tulkinnan mukaan indikaattori siis kertoo suoraan joidenkin perheiden elämäntilanteeseen ja arkeen kuuluvasta pahoinvoinnista, joka todetaan luonteeltaan henkiseksi tai taloudelliseksi. Kodin ulkopuolelle sijoittamisen syyt yksilöllistetään näin lasten ja vanhempien perheongelmiin. Tämä yksilöllistävä tulkinta eroaa perustavalla tavalla esimerkiksi siitä, miten Pekka Kuusi tulkitsi 1960-luvulla huostaanottojen määrän vähenemistä vuosina 1920–1958. Kuusi korosti tuolloin, että huostaanottojen määrän kehitystä tulee selittää yhteiskunnallisilla oloilla ja niissä tapahtuneilla muutoksilla. (Kuusi 1961.)
Lastensuojeluindikaattorin keskeinen kategoria on kodin ulkopuolelle sijoitettu lapsi, eli alle 18-vuotias henkilö, joka on ollut tilastovuonna sijoitettuna kodin ulkopuolelle kiireellisenä sijoituksena, huostaanotettuna, avohuollon tukitoimenpiteenä tai jälkihuoltona. Kodin ulkopuolelle sijoitetun lapsen kategoria ei siis ole suoraan lastensuojelun viranomaistyön kategoria, vaan se on tilastoinnin ja indikaattorin kategoria, joka on muodostunut, kun rekisterin niukkaa tietosisältöä on muokattu tilastoiksi ja edelleen indikaattoriksi.
Kyse on summakategoriasta, joka niputtaa heterogeenisen joukon lapsia. Se peittää näkyvistä muun muassa sen viranomaistoimenpiteen, jolla lapsi on sijoitettu kodin ulkopuolelle, lapsen iän kyseisessä ikähaarukassa sekä koti- ja sijoituspaikkakunnan. Se summaa kaikki 0–17 vuotiaat kodin ulkopuolelle sijoitetut lapset erittelemättä sijoituksen kestoa (lyhyt- vai pitkäkestoinen), sijoituksen syitä (vanhemmista, perheen tilanteesta, omasta päihteiden käytöstä johtuvat) tai sijoituspaikkaa (perhe- vai laitossijoitus) ja ilmoittaa tämän summan osuuden vastaavan ikäisestä väestöstä. Näin indikaattori laskee yhteen yhteismitallisina lapsia, jotka ovat olleet huostaanotettuina koko kalenterivuoden ja lapsia, jotka ovat olleet sijoitettuina viikon avohuollon tukitoimenpiteenä.
Olen edellä purkanut sitä, miten esimerkki-indikaattori on kokoonpantu. Indikaattorin kokoonpanon tarkasteleminen auttaa ymmärtämään, miten indikaattoria voi perustellusti tulkita. Tavoitteeni ei ole väittää, että indikaattoritieto on täysin turhaa, sillä hallinta tai toiminta eivät ylipäätään ole mahdollisia ilman yksinkertaistavaa tietoa (Jessop 2009). Olisi kuitenkin tärkeää, että yksilöllistävän ja perheiden pahoinvointia korostavan indikaattoritulkinnan ohella – tai jopa sijasta – korostettaisiin lastensuojelun yhteiskunnallista kehystä ja sitä, että indikaattori kertoo myös viranomaistoiminnan laajuudesta ja laadusta.
Palaan vielä alussa esittämääni indikaattorikultin ajatukseen ja sen mahdollisesti mukanaan tuomaan epärationaalisuuteen. Kun yksinkertaistava tieto kerran on tarpeen niin, miten indikaattorit voivat viedä järjettömyyteen? Kyse ei ole tällöin niinkään yksittäisistä indikaattoreista kuin lukuisista indikaattoreista yhdessä.
Hallinta ja tieto ovat erottamattomia. Indikaattoria ei ole olemassa ilman lastensuojelun viranomaistoimintaa, eikä ilman sitä koskevaa dataa. Lastensuojelua on tilastoitu ensimmäisen lastensuojelulain säätämisestä eli vuodesta 1937 alkaen. Tilastointi jatkui katkeamattomana vuoteen 1983, jolloin astui voimaan lainmuutos. Sen myötä lastensuojelun viranomaistoiminta muuttui, eikä entinen tiedonkeruutapa enää toiminut. Vuosina 1984–1990 ei koottu eikä julkaistu lastensuojelutilastoa. Vuonna 1991 perustettiin lastensuojelurekisteri, jonka pohjalta alettiin julkaista yksilö- ja perhekohtaista lastensuojelutilastoa. Lastensuojeluindikaattorin aikasarja alkaa samasta vuodesta. (Alastalo & Pösö 2011; 2014.)
Lastensuojelurekisteri on THL:n ylläpitämä tilasto- ja tutkimusrekisteri, johon tallennettua dataa ei saa käyttää yksittäisiä lapsia koskevassa päätöksenteossa. Tämä tarkoittaa, että tiedon keräävillä ja THL:lle toimittavilla kunnilla on niukasti käyttöä kerätylle tiedolle, joten sen kokoaminen on niille perustoimintaan nähden ylimääräistä työtä. Lastensuojelussa – kuten monilla muillakin viranomaistoiminnan aloilla – kirjaamis- ja rekisteröintivelvoitteet ovat jatkuvasti lisääntyneet. Vuoden 2007 lastensuojelulaki velvoittaa kunnat ylläpitämään kolmea rekisteriä lastensuojelun alalta. Rekisteröinti syö aikaa varsinaiselta lastensuojelutyöltä ja on omiaan tukkimaan kiireistä lastensuojelun arkea etenkin, kun sen resurssit koko ajan vähenevät.
Veikkaan, että indikaattorikultin myötä lisääntyvä indikaattorien määrä voi aiheuttaa saman myös tiedon käyttäjille. Eri tietokantojen satojen ellei peräti tuhansien indikaattoreiden massa herättää kiusallisia kysymyksiä. Kuka voi hallita tämän indikaattorimeren niin hyvin, että ymmärtää mitä yksittäiset indikaattorit tavoittavat ja mihin ne sopivat? Millaisin perustein indikaattoreita tulee poimia ja käyttää?
Lähteet:
Alastalo, Marja & Pösö, Tarja (2014). Number of children placed outside the home as an indicator: Social and moral implications of commensuration. Social Policy and Administration 48:7, 721–738.
Alastalo, Marja & Pösö, Tarja (2011). Indikaattorin epävarmuus ja tulkinta: viranomaistoiminnan ja tilastotiedon yhteenkietoutuminen lastensuojelussa. Yhteiskuntapolitiikka 76:6, 633–643.
Desrosiéres, Alain (2010). Words and numbers: for a sociology of statistical argument. Teoksessa Saetnan, Ann Rudinow & Heidi Mork Lomell & Svein Hammer (toim.) The mutual construction of statistics and society. New York: Routledge, 41–63.
Haaparanta, Pertti (2011). Julkisen talouden kestävyyslaskelmista. Kansantaloudellinen aikakauskirja 107:1, 59–75.
Jessop, Bob (2009). Cultural political economy and critical policy studies, Critical Policy Studies, 3, 3–4: 336–56.
Kuusi, Pekka (1961). 60-luvun sosiaalipolitiikka. Julkaisuja 6. Helsinki: Sosiaalipoliittinen yhdistys.
Raunio, Kyösti (2006). Syrjäytyminen. Sosiaalityötä kiinnostavia näkökulmia. Helsinki: Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto.
