”Osallistumistulon edellyttämät ’pakko-osallistuminen’ ja raportointivelvollisuus rikkovat sosiaalityön yhtä keskeistä eettistä periaatteetta eli asiakkaiden itsemääräämisoikeutta. Osallisuuden vahvistumisen edellytys on, että asiakkaat kokevat saavansa aidosti itse valita osallistumisensa tavat, ja että heille syntyy todellisia kuulumisen kokemuksia osallistumisestaan yhteiskuntaa ja yhteisöjä hyödyttävään toimintaan.”
Alustus! Vastuu on ollut viimeisen kolmenkymmenen vuoden ajan tärkeä käsite hyvinvointivaltion tulevaisuutta pohdittaessa. Nikolas Rosen ja Peter Millerin teksteihin, ja heidän kauttaan Michel Foucault’n ajatuksiin nojautuvassa hallinnan tutkimuksessa on keskusteltu erityisesti vastuullistamisesta (responsibilisation).
Pat O’Malley (2009) tiivistää vastuullistamisen tarkoittavan prosessia, jossa kansalaisista tehdään henkilökohtaisesti vastuullisia asioista, joiden on aiemmin ymmärretty olevan ensisijaisesti valtion vastuulla tai joita ei ole tulkittu vastuiksi lainkaan. O’Malley yhdistää prosessin uusliberalistiseen politiikkaan, joka olettaa, että ihmiset ovat joko laistaneet velvollisuuksistaan tai hyvinvointivaltio on riistänyt heiltä nuo velvollisuudet ja näin synnyttänyt ’riippuvuuden kulttuuria’.
Vastuullistamisessa keskeistä on yksilöiden toimijuus, tahto ja valinnat, niihin vaikuttaminen ja niiden etäältä hallitseminen käyttäen suostuttelevaa valtaa. Asiantuntijoiden tehtäväksi määrittyy kansalaisten ohjeistaminen viisaisiin, henkilökohtaista terveyttä ja hyvinvointia tukeviin elämäntapavalintoihin. Vastuullistamisessa on kaksi tasoa: ’vapaaehtoinen’ oman elämän järkevä hallinta sekä itsemääräämisoikeuteen puuttuva, enemmän kontrolliin ja pakkoon perustuva ohjaaminen silloin, kun kansalaisten tulkitaan olevan kyvyttömiä elämänsä vastuulliseen hallintaan. Jälkimmäisessä tapauksessa kansalaisiin kohdistetaan erityisiä toimenpiteitä, jotka voidaan hallinnan tutkimuksen kehyksessä nimetä vastuullistamisohjelmiksi.
Vastuullistaminen ei ole uusi asia
Vastikään päättyneessä tutkimushankkeessamme ja sen pohjalta toimittamassamme kirjassa Responsibilisation at the Margins of Welfare Services (Juhila, Raitakari & Hall 2017) olemme perehtyneet juuri tällaisiin, hyvinvointivaltion marginaalipalveluissa läsnä oleviin vastuullistamisohjelmiin ammattilaisten ja asiakkaiden näkökulmista. Vastuullistamisohjelmissa ammattilaiset pyrkivät tukemaan, kannustamaan, kasvattamaan ja aktivoimaan ohjelmien asiakkaita kohti nykyistä parempaa vastuunottoa omasta elämästään. Tyypillisesti asiakkaan vastuunoton vahvistamiseen pyrkiviä interventioita käytetään kuntouttavassa työtoiminnassa, mielenterveys- ja päihdetyössä, rikosseuraamusalan työssä ja asunnottomien parissa tehtävässä työssä.
Tiettyihin kansalaisiin kohdistuvissa vastuullistamisohjelmissa ei sinänsä ole mitään uutta. Niiden historia ulottuu hyvinvointivaltion alkuaikoihin ja esimerkiksi keskusteluihin ansaitsevista ja ansaitsemattomista köyhistä. Tässä uutta on vastuun ’valuttaminen’ kansalaisten vastuullistamisesta yhä selvemmin ruohonjuuritason sosiaali- ja terveysalan työntekijöille. On syntynyt eräänlainen vastuullistamisketju, jossa kunnat palvelujen maksajina ja tilaajina vastuullistavat palvelua tuottavat työntekijät (ja heidän edustamansa organisaation) työnsä tuloksista. Työntekijät puolestaan vastuullistavat asiakkaitaan saadakseen aikaan odotettuja hyvinvointituloksia ja vähenevää palveluiden tarvetta.
Vastuullistamisketjun taustalla on managerialistinen, liiketaloudellisiin oppeihin perustuva hallintokulttuuri, jossa työntekijöiltä ostetaan määrättyihin tavoitteisiin kiinnitettyjä suoritteita. Esimerkiksi mielenterveyskuntoutuksessa tilattava palvelu voi tarkoittaa sovittua määrää asiakkaiden luokse tehtäviä kotikäyntejä. Käyntien odotetaan esimerkiksi kahden vuoden kuluessa johtavan asiakkaan siirtymiseen itsenäiseen elämään niin, etteivät käynnit ole enää tarpeen.
Tutkimuksemme osoittaa, että sekä työntekijät että asiakkaat ovat varsin tietoisia vastuullistamisketjuista sekä heihin kohdistuvista tulosodotuksista. Osapuolet pyrkivät parhaansa mukaan täyttämään odotukset, mutta toisaalta törmäävät varsin usein vastuullistamisodotusten ja nopeiden tulosvaateiden kohtuuttomuuteen ja epäoikeudenmukaisuuteen erityisesti silloin, kun asiakkaan elämässä on monenlaisia, kasautuvia vaikeuksia.
Vastapainoksi löytyy tietysti onnistuneitakin vastuullistamisketjuja. Tällaista onnistunutta toimintaa voi myös kehystää ja sanoittaa toisin; kyse on prosessista, jossa asiakkaan osallisuuden, yhteisöihin ja yhteiskuntaan kuulumisen tunne on vahvistunut. Hallinnan tutkimuksen lanseeraaman vastuullistamisdiskurssin rinnalla on hyvä tunnistaa tämä toinen kehys, vaikka raja näiden kahden välillä on toisinaan häilyvä.
Luimme mielenkiinnolla näistä molemmista kehyksistä käsin vastikään Valtioneuvoston julkaisusarjassa ilmestynyttä tutkimusraporttia Neljä osallistavan sosiaaliturvan mallia (Hiilamo ym. 2017). Raportti esittää uudeksi osallistavan sosiaaliturvan malliksi osallistumistuloa. Osallistumistulo korvaisi työmarkkinatuen ja kuntouttavan työtoiminnan. Se kohdentuisi ”erityisesti vaikeassa asemassa oleville pitkäaikaistyöttömille ja syrjäytymisvaarassa oleville nuorille työttömille” (emt. 10). Kohderyhmän kooksi arvioidaan noin 90 000 henkilöä (emt. 18–19). Uudistuksen tavoitteena on avata polkuja osattomuudesta yhteiskunnalliseen osallistumiseen. Aikuissosiaalityöntekijät olisivat keskeisessä roolissa osallistumistulon toimeenpanossa ja ihmisten ’poluttamisessa’.
Osallistumistulo vastuullistamisohjelmana
Jos esitystä tulkitsee suoraviivaisesti hallinnan tutkimuksen näkökulmasta, se täyttää kaikki vastuullistamisohjelman kriteerit. Osallistumistuloa toteutetaan hyvinvointivaltion marginaalissa olevissa aikuissosiaalityön palveluissa. Osallistumistulo kohdistetaan kansalaisiin, jotka ovat pudonneet pysyväisluonteisesti työmarkkinoiden ulkopuolelle, ja joiden elämänhallinnassa katsotaan olevan puutteita.
Esityksessä painottuu näkemys, että jokaisen kansalaisen tulee olla vastuullinen yhteiskunnan jäsen. Pelkän sosiaaliturvan varassa elämisen ilman yhteiskunnalle annettavaa panosta ei katsota olevan hyväksyttävää kuin terveydellisistä syistä tai mikäli hoitaa pientä lasta kotona. Lähtökohtana ei kuitenkaan ole sadan prosentin ’pakkotyöllisyys’ vaan osallistumistuloa saavien tulee osallistua johonkin yhteisöä tai yhteiskuntaa hyödyttävään toimintaan. Osallistumisen tavoiksi listataan ”esimerkiksi osallistuminen kansalaisjärjestöjen toimintaan, osallistuminen naapurustoprojekteihin, ruokapiireissä tai vertaistukiryhmissä toimiminen, opiskelu kansalaisopistossa tai maahanmuuttajien kielikursseilla”. (emt. 20.)
Esitys on varsin yksilölähtöinen. Toimenpiteet kohdistetaan tietyin kriteerein valittuihin kansalaisiin. Raportissa tunnistetaan se, että näiden kansalaisten ahdingon syynä ovat globaalit, rakenteelliset prosessit, mutta ratkaisuna on silti kansalaisten henkilökohtaisen sitoutumisen, oman osaamisen ja ’yrittäjyyden’ vahvistaminen (emt. 12).
Vastuullistamisohjelmaksi esityksen voi tulkita myös sen vuoksi, että kyse on etäältä tapahtuvasta ruohonjuuritason toimijoiden vastuuttamisesta. Raportti kuuluu pääministeri Juha Sipilän hallituksen Työllisyys ja kilpailukyky -kärkihankkeen taustaselvityksiin. Kyse on vastuullistamisketjusta, jossa valtio toimii etäisenä ohjaajana, mutta varsinainen vastuu uudistuksen toimeenpanosta ja tuloksista siirretään kuntien (jatkossa maakuntien) sosiaalihuollolle, jossa sosiaalityöntekijöiden tai -ohjaajien velvollisuuksiin kuuluisi osallistumistulon käytännön toteutus. Raportissa luonnehditaan tätä tehtävää uudeksi ”aikuissosiaalityön palvelu- ja tulonsiirtokokonaisuudeksi” (emt. 18), jossa ”sosiaalityöntekijät ja -ohjaajat käyttäisivät osallistumistuloa uutena aktivoinnin ja voimaannuttamisen instrumenttina” (emt. 20).
Uuteen aikuissosiaalityön instrumenttiin kuuluisivat asiakkaiden kanssa laadittavat palvelusuunnitelmat johonkin hyödylliseen toimintaan osallistumisesta (emt. 17–18). Niitä laadittaessa sovittaisiin myös osallistumisen intensiteetistä, jossa harkintavalta olisi työntekijällä. (emt. 20.) Samoin työntekijän harkinnan varassa olisi osallistumisvelvollisuudesta vapauttaminen esimerkiksi fyysisen tai psyykkisen sairauden tai vamman vuoksi (emt. 23).
Instrumenttiin sisältyisi lisäksi mahdollisuus sanktion käyttöönottoon, mikä tarkoittaa asiakkaan siirtämistä osallistumistulon passiiviselle tasolle:
Jos kohderyhmään kuuluva asiakas kieltäytyy keskustelujen jälkeen osallistumasta minkäänlaiseen toimintaan ja yhteistyöhön, osallistumistuloa voidaan maksaa passiivisella tasolla. Se vastaisi tasoltaan toimeentulotuen perusosaa. Asiakas ja sosiaalityöntekijä tai -ohjaaja sopivat asiakkaan jäämisestä osallistavien toiminen ulkopuolelle ja osallistumistulon maksamisesta passiiviselle tasolle (emt. 22).
Osallistumistulon passiivisella tasolla olevien ”ryhmää tulisi pyrkiä pitämään mahdollisimman suppeana” (emt. 22). Tämä tavoite voi helposti johtaa työntekijän suoraviivaiseen vastuuttamiseen työnsä tuloksista. Työssään onnistuva aikuissosiaalityöntekijä saa mahdollisimman monen asiakkaansa osallistumaan johonkin hyödylliseen toimintaan. Managerialistisessa hallinnan järjestelmässä olisi myös helppo seurata organisaation ylätasolta yksittäisen työntekijän työn vaikuttavuutta yksiviivaisella tavalla. Tämä voi tapahtua esimerkiksi laskemalla kuinka monta asiakasta kukin työntekijä onnistuu määrätyllä ajanjaksolla vastuullistamaan, ja kuinka monen työntekijä antaa pudota osallistumistuen passiiviselle tasolle.
Kaiken kaikkiaan instrumentti sisältää paljon yksittäisten asiakkaiden tilanteiden arviointia ja heidän kategorisointiaan. Arviointi ja kategorisointi voivat kohdistua esimerkiksi siihen, kenet voi vapauttaa osallistumisesta ja ketä ei. Yksi kategoria voivat olla ne, jotka eivät tuen ja kannustuksen jälkeenkään ’tahdo’ vastuullistua.
Osallistumistulo kuulumisen vahvistajana ja eriarvoisuuden lievittäjänä
Osallistumistuloesitystä voi kuitenkin lukea myös toisesta kehyksestä kuin vastuullistamisohjelmana. Tällöin huomio kiinnittyy sellaisiin tekstin painotuksiin, joissa kannetaan huolta eriarvoistumiskehityksestä, kansalaisten jakautumisesta hyvä- ja huono-osaisiin ja todetaan työmarkkinoilta syrjäytymisen olevan huono-osaisuuden merkittävin syy (emt. 7). Osallistumistulo jäsentyy näin keinona lievittää eriarvoisuutta, ehkäistä syrjäytymistä ja vahvistaa ihmisten kuulumista yhteisöihin ja yhteiskuntaan:
Aktivointitoimien myönteisiä hyvinvointivaikutuksia ovat muun muassa: sosiaaliset suhteet lisääntyvät, eristyneisyys vähenee, elämänhallinta paranee (voimaantuminen, vastuunotto omasta elämästä, päivärytmin löytyminen; tämä ylläpitää myös työ- ja toimintakykyä), työmarkkinavalmiudet paranevat tai ainakin säilyvät, työtoiveet ja käsitykset työtaidoista selkiytyvät (motivaatio, itseluottamuksen ja itsetunnon koheneminen, kun on uskaltautunut työn tekemiseen pitkän tauon jälkeen).(emt. 24)
Osallistumistulo aikuissosiaalityön instrumenttina määrittyy tässä kehyksessä itsessään asiakkaan kannalta merkitykselliseksi osallistumisen muodoksi, jossa lähdetään liikkeelle hänen tilanteestaan ja suunnitellaan jokaisen henkilökohtaisista tarpeista lähtevä, räätälöity osallistumisen paikka ja tapa. Asiakkailla on sananvaltaa ja valinnanmahdollisuuksia palvelusuunnitelmia laadittaessa. (emt. 19–20.)
Näin ymmärrettynä osallistumistulo asettuisi hyvin sosiaalityön omiin lähtökohtiin. Eriarvoisuuden vähentäminen, asiakkaiden voimaantumisen tukeminen ja osallisuuden vahvistaminen ovat sosiaalityön keskeisiä arvoja ja tehtäviä. Näissä tehtävissä onnistuminen ei kuitenkaan ole helppoa osallistumistulon avulla. Kuten Aila-Leena Matthies ja Kati Närhi äskeisessä Helsingin Sanomien kirjoituksessaan toteavat, osallistumistulon edellyttämät ’pakko-osallistuminen’ ja raportointivelvollisuus tästä osallistumisesta rikkovat sosiaalityön yhtä keskeistä eettistä periaatteetta eli asiakkaiden itsemääräämisoikeutta.
Osallisuuden vahvistumisen edellytys on, että asiakkaat kokevat saavansa aidosti itse valita osallistumisensa tavat, ja että heille syntyy todellisia kuulumisen kokemuksia osallistumisestaan yhteiskuntaa ja yhteisöjä hyödyttävään toimintaan. Keskeistä on, millä tavoin asiakkaat otetaan mukaan esimerkiksi vapaaehtoistoimintaan; syntyykö tunne siitä, että minua todella tarvitaan ja minut hyväksytään vapaaehtoistoiminnan yhteisöön mukaan.
Pahimmillaan seuraukset voivat olla päinvastaiset; syntyy ulkopuolisuuden tai jopa poissulkemisen kokemuksia. Näitä kokemuksia sosiaalityön asiakkailla on entuudestaan usein riittävästi, joten työntekijöillä on suuri vastuu siinä, millaisia osallisuuden paikkoja asiakkaille tarjotaan ja miten vastaanottavia yhteisöjä vastuutetaan kunnioittavaan kohtaamiseen.
Osallistumistuloraportissa käydään läpi hankkeen johtajan Taloussanomille antaman haastattelun herättämiä kansalaisten some-reaktioita (emt. 25–29). Reaktiot olivat osin äärimmäisiä, mutta silti vakavasti otettavia, sillä ne kertovat aikamme koventuneista asenteista. Osa kansalaisista tervehtii osallistumistuloesitystä ilolla sillä perusteella, että vihdoinkin saadaan yhteiskunnan tuella ’ilmaiseksi’ elävät ihmiset tekemään vastineeksi jotain hyödyllistä. Ei siten ole ihme, että monet osallistumistulon kohderyhmään kuuluvat puolestaan mieltävät mallin nöyryyttäväksi, häpeälliseksi ja ihmisoikeuksia polkevaksi. Jotta osallistumistulo toimisi kuulumisen vahvistajana ja eriarvoisuuden lievittäjänä, siihen perustuvassa sosiaalityössä on väistämättä käsiteltävä ja yritettävä purkaa tämän kaltaisia tunteita.
Osallistumistulolle vaihtoehtoinen aikuissosiaalityön suunta
Raportissa todetaan, että osallistumistulon toteutus aikuissosiaalityössä olisi mahdollista toimeentulotuen Kela-siirron kautta vapautuneilla resursseilla (emt. 24). Sosiaalityössä on kuitenkin visioitu näille resursseille myös muunlaista käyttöä. Erityisesti on keskustelu yhteisölähtöisestä sosiaalityöstä. Suunta olisi päinvastainen kuin osallistumistulomallissa. Karrikoiden ilmaisten: sen sijaan, että sosiaalityöntekijät lähettävät toimistoistaan käsin asiakkaitaan osallistumaan erilaiseen hyödylliseen, yhteisölliseen toimintaan, he itse jalkautuvat paikallisiin yhteisöihin – kaupunginosiin, kyliin, virtuaalisiin verkostoihin ja niiden edelleen – rakentamaan kaikkien kuulumisen mahdollistavia siltoja kansalaisten ja monenlaisten julkisten ja kolmannen sektorin toimijoiden välille.
Yhteisölähtöistä sosiaalityön otetta tukisi todennäköisesti paremmin osallistumistulon vaihtoehto eli perustulo, jota Juha Sipilän hallitus parhaillaan kokeilee työttömille suunnattuna. Koska perustulo ei sisällä tilannearviointia, osallistumisvelvollisuuksia ja sanktioita, sen toimeenpano ei vaadi aikuissosiaalityön resursseja. Perustulon riskinä nähdään passivoituminen, mutta toisaalta jalkautuvan sosiaalityön tehtäviin kuuluu myös etsiä ’kadonneita’ ihmisiä ja vetää heitä mukaan erilaiseen yhteisölliseen toimintaan. Tämän osallistumistulolle vaihtoehtoisen aikuissosiaalityön suunnan tarkempi erittely olisi kuitenkin jo toisen jutun aihe.
Lähteet:
Hiilamo, H., Kathrin, K., Moisio, P., Babila Sama, T., Lauronen J-P., Karimo, A., Mäntyneva, P., Parpo, A. & Aaltonen, H. (2017) Neljä osallistuvan sosiaaliturvan mallia. Helsinki: Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 18/2017.
Juhila, K., Raitakari, S. & Hall, C. (eds.) (2017) Responsibilisation at the Margins of Welfare Services. London: Routledge.
Matthies, A.-L. & Närhi, K. (2017) Osallistumistulo ei saa lisätä eriarvoisuutta: On kyseenalaista motivoida pitkäaikaistyöttömiä osallistumispakon ja yksityisyydestä tinkimisen avulla. Helsingin Sanomat 11.3.2017.
O’Malley, P. (2009) ‘Responsibilization’. Teoksessa A. Wakefield and J. Fleming (eds.) The SAGE Dictionary of Policing. London: Sage, 277–279.
