Aktiivimalli: perverssi tulkinta aktiivisesta työmarkkinapolitiikasta?

Alustus! Niin kutsuttu työttömyysturvan aktiivimalli kuohuttaa suomalaisia. Kansalaisaloite hallituksen esityksen kumoamiseksi on kerännyt jo yli 127.000 allekirjoittajaa (16.1.2018).

Sosiaalinen ja perinteinen media sekä mielipidesivut ovat täynnä kirjoituksia lakimuutoksesta. Vaikka lakiesityksen sisältö on moninainen, kohu keskittyy nimenomaan siihen, että työttömät pakotetaan olemaan riittävän aktiivisia seurantajaksojen aikana, jottei työttömyysetuus laskisi.

Työttömyysetuuden alennus – jos työtön ei ole riittävästi aktiivinen – vastaisi hallituksen esityksen mukaan yhtä omavastuupäivää. Yksi omavastuupäivä tarkoittaa, ettei työttömyysetuutta makseta lainkaan yhtenä päivänä kuussa. Suurin muutos aiempaan verrattuna on siis, että ns. ”odotuspäivät” eivät ole enää ”vakiona” työttömyyden alussa, mutta voivat esiintyä seurantajaksojen aikanakin, riippuen miten aktiivinen työtön on ollut. Ministeriötasollakin on eriäviä mielipiteitä siitä, mitä on ”riittävän aktiivinen”.

Asiantuntijalausuntoja mallista on paljon ja suuri osa niistä on kriittisiä. Esimerkiksi SOSTE ry huomauttaa lausunnossaan, ettei hallitus ole ottanut riittävän vakavasti perustuslakivaliokunnan lausuntoa lakimuutoksesta. Miksi nimenomaan tämä aktiivimalli saa niin paljon kritiikkiä – eikö olekaan hyvä tavoite, että hallitus haluaa nostaa työllisyysasteen ja vähentää työttömyyttä?

Tietenkin on. Työttömyydellä on usein stigmatisoiva vaikutus, sen aikana kyvyt ja taidot voivat vanhentua ja yleensä on helpompi saada uusi työpaikka, jos on jo työssä. Länsimaailman vahvan työnormin kulttuurissa työttömänä oleminen on melkein lähtökohtaisesti syrjivää, koska sosiaaliset kontaktit ja elämän merkityksellisyys vähenevät rajusti. Voidaan siis kysyä, miksi tätä aktiivimallia niin vastustetaan, jos kerran hallituksen politiikan tavoitteet ovat sinänsä tavoiteltavia. Väitän, että ydin on, että aktiivimalli on miltei perverssi tulkinta aktiivisesta työmarkkinapolitiikasta.

Vastaanko aktiivimalli aktiivisen työmarkkinapolitiikan tavoitteisiin?

Mikä on aktiivisen työmarkkinapolitiikan tavoite? Euroopan komission mukaan sen tavoite on lisätä työllistymismahdollisuuksia työnhakijoille ja parantaa yhteensopivuutta avoinna olevien työpaikkojen ja työttömien välissä. OECD:lla on hieman eri kuvaus. Sen mukaan aktiivisen työmarkkinapolitiikan tavoite on saada syrjäytetyt ryhmät ja työnhakijat työvoimaan ja työpaikoille.

Aktiivinen työmarkkinapolitiikka edellyttää OECD:n mukaan erityisesti, että 1) varmistetaan, että ihmisillä on motivaatio ja kannustimia hakea työtä, 2) parannetaan heidän työllistettävyyttään ja autetaan löytämään sopivaa työtä, 3) lisäämään työllistymismahdollisuuksia työnhakijoille ja niille, jotka ovat työvoiman ulkopuolella ja 4) saada aikaan aktivoivan politiikan toimeenpanoa tehokkaiden työmarkkinainstituutioiden kautta.

Loveridge ja Mok (1979) jo mainitsevat, että aktiivisessa työmarkkinapolitiikassa on aina fokus sekä työn tarjontaan että työn kysyntään, koska tarkoituksena on työmarkkinoiden allokaatio-ongelmaan ratkaiseminen tai lievittäminen. Olennaisemmin he näyttävät, että aktiivinen työvoimapolitiikka on aina työmarkkinoiden prosesseihin puuttumista. Aktiivimallia pitää siis arvioida toisaalta työmarkkinaongelman ratkaisuna ja toisaalta vallankäytön välineenä.

Jos on työtön, voi olla, että on väärät taidot ja kyvyt työllistymiseen ja tämä synnyttää kohtaanto-ongelman. Suomessa TE-toimiston tehtäviin on kuulunut tarjota työttömille kursseja tai ohjata koulutukseen, jos niiden etäisyys avoimille työmarkkinoille on sen verran iso, että ei löytäisi työtä suoraan (ns. toisen linjan asiakkaat). Toisin sanoin, niiden kunto on sellainen, etteivät voi suoraan hakea työtä ja siksi ne tarvitsevat työllistettävyyttä parantavia palveluja ensin. Vaikka voi perustellusti kysyä, kuinka hyvin TE-toimiston tarjoamat kurssit ja koulutukset ratkaisevat allokaatio-ongelmaa, toimiston toiminnassa on kuitenkin käytännöllinen näkemys, että ”jokainen työtön on työtön omalla tavallaan.” TE-toimiston toiminta sopii hyvin OECD:n 3. aktiivisen työvoimapolitiikan elementin, eli työttömän työllistymismahdollisuuksien parantamisen kanssa. Suomen ”perinteinen” malli on ollut aika samanlainen kuin esimerkiksi Ruotsissa, mutta pienimmillä resursseilla.

Aktiivimalli kannustaa hakemaan kursseille työttömyysetuuden leikkauksella uhkaamalla. Tätä voi kutsua kannustimeksi (tai kuten mallin vastustajat sanovat, ”kepiksi”.) Tässä tullaan aktiivimallin suureen ongelmaan: malli olettaa, että työttömät osaavat itse hakea sopiville kursseille tai työllistämistä edistäviin palveluihin. Tämä on ylilyönti, koska sekä kunta- että TE-toimiston tasolla on tarjolla niin paljon erilaisia palveluja, että työtön kansalainen ei niistä kaikista voi tietää saati valita sopivaa.

Tässä tietenkin oletetaan että TE-toimistolla tai kunnalla riittää resursseja ottaa kaikki halukkaat vastaan, mikä vaikuttaa epärealistiselta, kuten Kelan tutkija Pertti Honkanenkin on näyttänyt. Sen lisäksi, kuten esimerkiksi Juhana Vartiaisen eri kannanotoista tuli ilmi, odotetaan, että ihminen muuttaa työn perässä (vaikka työpaikka ei olisikaan mitenkään varma). Näin työvoiman vapaa liikkuvuus kääntyy päälaelleen ja siitä tulee miltei velvoite. Työn perässä muuttaminen on normaalia, mutta muuttajalla pitää olla riittävästi varmuutta, että muutto kannattaa.

Kysymys, jota ei sen enempää käsitellä täällä on myös: miten tämä aktiivimalli suhteutuu käynnissä olevaan työllisyyskokeiluun (ainakin 2018 loppuun asti), jossa on monissa osallistuvissa kaupungeissa mukana juuri pitkäaikaistyöttömät tai muut vaikeasti työllistettävät. Työllisyyskokeilu on kytköksissä kasvupalvelujen maakuntaan siirtämiseen ja ajatus on, että jotkut kaupungit näyttävät, että työttömyysongelmia voi paremmin hoitaa kuntatasolla. Ihmiset, jotka eivät suoraan pääse hakemaan työtä eri syistä (terveys, koulutus yms.) ovat kuntien palvelujen varassa monissa tapauksissa. Työllisyyskokeilussa nämä vaativat asiakkaat saavat enemmän henkilökohtaista palvelua ja prosessit on rakennettu asiakkaan tarpeiden ympärillä. Aktiivimalli on ainakin lähtökohdista ristiriidassa asiakaslähtöisen työllisyyskokeilun mallin kanssa, koska se siirtää lähes koko vastuun työllistämisestä henkilöön, vaikka nykyisissä prosesseissa työvoimapalvelujen viranomaiset ovat olennainen apu, kun työtön pohtii, voi tehdä seuraavaksi (kurssit, työkokeilut, tukityöllistyminen yms.)

Aktiivimalli alentaa ihmisen pelkäksi työvoimaksi

Aktiivimallissa näyttää olevan oletus, joka on tuttu uusklassisesta taloustieteestä: työtön on vapaaehtoisesti työtön. Tämä oikeuttaa ”kepin”, koska ihmisillä ei ole tässä ajatusmaailmassa motivaatiota tai kannustimia etsiä työtä.

Kuten Juhana Vartiainen sanoi: ”Mielestäni hyvinvointiyhteiskunnan lähtökohtana tulee olla se, että jokaisella on velvollisuus elättää itsensä.” Tällaisella poliittisella kannanotolla yritetään perustella, mistä moraalisesta syystä aktiivimalli on hyvä asia. Tästä syystä voi myös vaatia, että ihminen pakotetaan muuttamaan työn perässä.

Todellisuudessa, kuten esimerkiksi mainitaan tässä selvityksessä Ylikännön ja Niemisen tutkimuksesta, on olemassa monia syitä, miksi ihminen on työtön. Yksi on tietenkin työpaikkojen puute. Motivaatio on toki yksi tärkeä asia, mutta myös moni muu asia, kuten terveys, kieliosaaminen ja tärkeämmin kulttuurinen ja sosiaalinen pääoma. Tähän luetaan sosiaaliset suhteet, sosiaaliset verkostot ja muut asiat, jotka vaikuttavat ihmisen identiteettiin ja kuulumisen tunteeseen.

Aktiivimallin nimissä voidaan siis velvoittaa ihmisiä luopumaan kaikesta, mikä heistä tekee kansalaisyhteiskunnan jäseniä, tavallaan alentaa ihminen pelkäksi työvoimaksi. Näin tietenkin taloustieteilijät näkevätkin ihmiset – olennot ilman historiaa tai sosiaalisia suhteita, jotka antavat elämän merkityksen.

Aktivoivaa työvoimapolitiikka voi olla uudelleenkoulutustakin, mutta tämäkin vaatii ihmiseltä aiemman ammatti-identiteetin muutoksen. Tämä voi toki olla tärkeää, jos osaamiselle ei todellakaan ole enää kysyntää. Aktivoiva työvoimapolitiikka kuitenkin olettaa, että valtiolla on näkemyksiä siitä, missä olisi syntymässä työvoimapula.

Toisin sanoen valtio ennustaa, missä syntyy kysyntää työmarkkinoilla. Aktiivimalli ei kuitenkaan oleta tätä – se on lausunnoissa jo monesti todettu, ettei työpaikkoja ole olemassa kaikille työttömille. Aktiivimalli on työn tarjontaa lisäävä keino ilman, että vastaavasti olisi riittävästi kysyntää: firmat tekevät rekrytointipäätöksiä sen perusteella, mitä firmassa tarvitaan, ei sen perusteella mitä valtio haluaa. Toisin sanoen, aktiivimalli on tuhoon tuomittu, koska se ei ota huomioon työnantajan rajoitteita ottaa vastaan työntarjontaa.

Ideologinen tausta tulee myös ilmi aktiivimallin kannattajien argumentoinnin kautta. Toisaalta kritisoidaan Suomen työmarkkinoiden jäykkiä instituutioita ja liian korkeita työttömyyskorvauksia, jotka pitäisi korjata lisäämällä enemmän markkinaehtoisuutta, luopumalla yleissitovuudesta ja paikallisella sopimisella. Näillä toimenpiteillä odotetaan, että työllisyys nousee (ja/tai että palkat laskevat). Toisaalta kuitenkin samat toimijat puolustavat aktiivimallia, vaikka valtio ohjaa silloin työn tarjonnan lisäämistä.

Ei saa selvää, uskovatko aktiivimallia puolustavat poliitikot markkinavoimiin vai ei. Niin kutsutun Sayn lain mukaan tarjonta luo omaa kysyntää. Aktiivimalli lisäisi tarjontaa ”kannustimien kautta”, ja näiden kannustinten takana on valtion valta. Vaikka nykyään Sayn lakia ei mainita usein keskusteluissa, lain ajatus on yksi taloustieteen kulmakivi ja yksi peruste, miksi ryhdytään työn tarjontaa lisääviä toimiin sen sijaan, että yritettäisiin vahvistaa kysyntää.

Kuten Nikolas Kaldor osoitti, on monta syytä, miksi Sayn laki on väärin. Jos kysyntää työlle ei ole riittävästi, ei myöskään voi odottaa, että yhtäkkiä syntyisi kysyntää, jos tarjontaa lisätään. Kuitenkin aktiivimalli odottaa, että työttömät ovat riittävän aktiivisia ja tekisivät työtä, jottei etuus laske. Suomessa työttömien ryhmä on niin heterogeeninen, ettei voi odottaa, että kaikille löytyisi työtä avoimilta työmarkkinoilta. Mielenkiintoista on myös, että valtion toimet tarvitaan, vaikka muulloin samat poliitikot peräänkuuluttavat vapaita markkinoita. William Davisin (2013) mukaan tämä ristiriitaisuus onkin yksi neoliberalismin tunnusmerkeistä.

Lopuksi

Aktiivinen työmarkkinapolitiikka on aina työmarkkinaprosesseihin puuttumista ja näin ollen vallankäyttöä. Vallankäytössä on aina mukana ideologia ja oletuksia siitä, miten maailma toimii. Aktiivimalli kuohuttaa niin paljon juuri sen takia – työttömiä oletetaan olevan laiskoja ja siksi pitää luoda kannustimia, että he aktivoituvat. Mutta samaan aikaan sen muodollista tavoitetta ei voida saavuttaa: vaikka kaikki avoimet työpaikat täytetään, se ei nosta työllisyyttä järin paljon ja todennäköisesti jättää heikommat ryhmät vielä huonompaan asemaan. Aktiivimalli kuohuttaa varmasti myös, koska aktiivimalli riisuu työttömiltä toimijuutta – valtion voimalla pakotetaan tekemään jotain, missä ehkä ei ole järkeä. Työttömien oma aktiivisuus on tärkeää, mutta jos rangaistaan asioista joille työttömät eivät voi mitään, se on vain julmaa.

Lähteet:

Baumol, W. (1999), Retrospectives: Say’s Law. The Journal of Economic Perspectives, 13(1), 195-204.

Davies, W. (2013). When is a market not a market?:‘Exemption’,‘externality’ and ‘exception’ in the case of European state aid rules. Theory, Culture & Society, 30(2), 32-59.

Loveridge, R., & Mok, A. L. (1979/2012). Theories of labour market segmentation: a critique. Springer Science & Business Media.