Alustus! Maassa luvattomasti oleskelevien paperittomien oleskelua yhteiskunnassa ja sen osana ei vieläkään tiedosteta tarpeeksi. Kunnat ovat suhteellisen toimintakyvyttömiä käytännössä paperittomien suhteen eivätkä tiedä, missä määrin niiden tulee paperittomia auttaa tai olla auttamatta (Jauhiainen – Gadd – Jokela 2018). Vuosittain 60–70 % maastapoistamispäätöksen saaneista ulkomaalaisista poistetaan viranomaisten saattamana (Laittoman maahantulon ja maassa oleskelun vastainen toimintaohjelma 2017–2020).
Valtioilla on suvereeni oikeus päättää niiden alueella oleskelevien henkilöiden oleskelun sallimisesta tai sallimatta jättämisestä. Tosiasia on, ettei kaikille luvallista oleskelua tavoitteleville sallita luvallista oleskelua valtion alueella. Tällöin tulee muistaa, että luvattomuutta, johon usein puheessa viitataan myös paperittomuutena, ei voida poistaa absoluuttisesti.
Luvattomien oleskelijoiden hallinta merkitsee poliittisesti vaikeita päätöksiä. Politiikka ohjaa sitä, missä määrin kansallinen lainsäädäntö joustaa ja millainen arvoilmapiiri yhteiskunnassa vallitsee. Vastaavasti politiikka ohjaa sitä, missä määrin luvattomasti oleskeleville tarjotaan oikeuksia, kunnioitusta sekä inhimillistä kohtelua ja missä määrin pysytään kansainvälisten ihmisoikeusnormien raameissa.
Paluudirektiivi (2008/115/EU) määrittää jäsenvaltioiden oikeuden palauttaa laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia. Suomalaisessa maahanmuuttopolitiikassa ajatellaan, että selkeillä säännöksillä ja toimivalla paluujärjestelmällä varmistetaan, ettei Suomeen synny ilman maassaolo-oikeutta oleskelevien ihmisten joukkoa (HE 170/2014 vp). Vallalla on vankka näkemys suomalaisen paluujärjestelmän toimivuudesta, joka perustuu erityisesti viranomaistoimin tehtyjen palautusten tehokkuuteen.
Tämänhetkisen ulkomaalaislain säännöskokonaisuutta ei kuitenkaan lain valmistelutöissä pidetä erityisen selkeänä, vaan se on päinvastoin saanut osakseen sirpaleisista muutoksista, jotka ovat hankaloittaneet lain kokonaisvaltaista tulkintaa. Politiikan keinoin viestitään Suomeen saapumisen ja Suomessa oleskelemisen kannattamattomuudesta ja viimeaikaiset hallitukset ovat pyrkineet heikentämään kolmansien maiden kansalaisten Suomeen kohdistuvaa muuttohalukkuutta, vaikka näyttö niin kutsuttujen vetotekijöiden perusteella saapumisesta on vähäistä. Muuttohaluttomuuden vahvistamiseen tavoittelevia signaaleja antavat esimerkiksi sisäministeriö, Maahanmuuttovirasto ja poliisi, muun muassa säännösmuutoksista viestimällä sekä tehdyistä maalinjauksista ja tilannekatsauksista tiedottamalla.
Luvatta jäävällä on kolme vaihtoehtoa
Luvatta maahan jäävällä tai luvatta maassa oleskelevalla ulkomaalaisella henkilöllä on kolme vaihtoehtoa. Luvatta jäävä henkilö voi poistua omaehtoisesti tai maahanmuuttoviranomaisten opastamana vapaaehtoisen paluun järjestelmän avulla. Henkilö voidaan myös saattaa ulos maasta viranomaistoimin. Lopulta vallitsevat yhteiskunnalliset rakenteet, lainsäädäntö ja viranomaistoiminta yhdessä, voivat ohjata henkilön päätymään paperittomaksi. Paperittomana eläminen ei ole virallinen vaihtoehto eikä sitä pidetä yksilölle kannattavana, mutta se on todellinen vaihtoehto muiden joukossa, olkoonkin yksilön kannalta kestämätön.
Toimivalla paluujärjestelmällä tarkoitetaan lähinnä vapaaehtoisen paluun järjestelmää, eli sitä, että henkilö itse valitsee palata lähtömaahansa ja saa paluutansa varten esimerkiksi kevyen rahallisen avustuksen. Tätä vaihtoehtoa pidetään karkeasti jopa puolet taloutta säästävämpänä kuin henkilön poistamista saattamalla (HE 208/2010 vp; Laittoman maahantulon ja maassa oleskelun vastainen toimintaohjelma 2017–2020). Maahanmuuttohallinnon toimijat suosittelevat vahvasti vapaaehtoista paluuta. Viranomaistoimin tehtyjä maasta poistamisia tehdään kuitenkin verrattain paljon. Luvattomasti oleskelevan henkilön poistaminen maasta viranomaistoimin on myös osa kansallisesti toimivaksi miellettyä paluujärjestelmää. Tehokkuus ankkuroituu viranomaisnäkökulmasta esimerkiksi siihen, että matkustusasiakirjat otetaan viranomaisten haltuun, ja näin ollen pakkopalautukset ovat tietyissä tilanteissa sujuvampia (Laittoman maahantulon ja maassa oleskelun vastainen toimintaohjelma 2017–2020).
Laittoman maahantulon ja maassa oleskelun vastainen toimintaohjelma 2017–2020 tuo esille ääneenlausumattoman toiveen laajentaa viranomaistoimin tehtävää maasta poistamista. Tämä näkyy esimerkiksi pyrkimyksenä pitää luvattomasti oleskelevat tai luvattomiksi oleskelijoiksi mahdollisesti ajautuvat viranomaiskontrollin piirissä. Konkreettisesti tämä näkyy esimerkiksi toiveena kasvattaa säilökapasiteettiä nykyisestä 4000 vuositason hakijasta 10 000 hakijaan. Samoin tämä näkyy pyrkimyksenä rakentaa yhteistyösopimuksia haastavien palautusmaiden välille, kuten Irakiin ja Somaliaan. (Laittoman maahantulon ja maassa oleskelun vastainen toimintaohjelma 2017–2020).
Paperittomaksi päätyvän henkilön luvattoman oleskelun jatkuvuus on mysteeri. Paperiton saattaa itse poistua alueelta, missä luvattomasti oleskelee, tai jäädä elämään luvattomasti valtion alueelle. Luvattoman oleskelun hallinnan näkökulmasta yksi keskeinen ongelma piilee siinä, että sekä vapaaehtoisen paluun järjestelmää että viranomaistoimin suoritettavaa maasta poistamista pidetään toimivina keinoina luvattoman oleskelun synnyn ehkäisyssä. Sekä viranomaisilla että poliitikoilla on yhteinen tavoite vahvistaa ja tukea olemassaolevia maastapoistamismenetelmiä, mutta muita vaihtoehtoja tai seuraamuksia ei tunnisteta, kuten paperittomuutta.
Onko paperittomuuteen olemassa ratkaisua?
Hiljan julkaistu raportti paperittomien tilasta Suomessa esittää napakat vaihtoehdot paperittomuuden ratkaisemiseksi: paperittoman oleskelun hyväksymisen, asemansa laillistamisen tai maasta poistamisen (Jauhiainen – Gadd – Jokela 2018). Raportti on tämän suhteen asian ytimessä.
Yhdistettynä viimeisten vuosien aikana tehtyihin ulkomaalaislain muutoksiin Suomen maahanmuuttopoliittinen ilmapiiri heijastelee sekä ensimmäisen että toisen raportissa esitetyn ratkaisuvaihtoehdon hataruutta. Suomessa sekä tutkimus- että viranomaismaailma tunnistavat tarpeen paperittomia koskevien selkeiden valtakunnallisten linjausten olemassaoloon. Tutkimustulokset puoltavat tarvetta käydä monitieteistä poliittista keskustelua myös paperittomien oleskelun hyväksymisestä.
Erityisesti politiikassa on tarve paperittomuuden ilmiön tunnistamiseen ja sen olemassaolon hyväksymiseen. Luvallisen oleskelutilan kaventaminen lainsäädäntömuutoksilla luonnollisesti ei edesauta paperittomassa asemassa olevien aseman laillistamista, kun lainsäädännössä on rajoitetummin ja tarkkarajaisemmin tilaa vain tietyille henkilötyypeille, jotka täyttävät luvallisen oleskelun edellytykset. Jäljelle ja toistaiseksi tehokkaimmaksi vaihtoehdoksi jää luvattomasti maassa oleskelevan henkilön maasta poistaminen. Poliisin suorittamaa maasta poistamista pidetään tehokkaana ja toimivana keinona ja uskotaan vaikuttaneen vähäiseen määrään maassa luvattomasti kohdattuja ulkomaalaisia henkilöitä (HE 3/2012 vp). Edellytyksenä on kuitenkin, että poistettava henkilö on viranomaisten tavoitettavissa ja vastaavasti riskinä että paperiton henkilö painuu entistä syvemmälle maan alle.
Paperittomien oleskelu ei ole ilmaista
Luvattoman siirtolaisuuden hallinta merkitsee taloudellisten kustannusten synnyn hyväksymistä. Luvattomasti oleskelevien henkilöiden maassa oleskelu tuottaa yhteiskunnalle kuluja. Tiettyjen perusoikeuksien turvaaminen rasittaa kansantaloutta. Vaikka paperiton oleskelee valtion alueella luvattomasti, tällä on oikeus hyödyntää tiettyjä yhteiskunnan tarjoamia palveluita, tosin eriasteisesti suhteessa luvallisesti oleskelevaan. Kuitenkin jo vähäinen oikeus palveluiden hyödyntämiseen tuottaa yhteiskunnalle kuluja, jotka on tiedostettava ja joihin on pystyttävä varautumaan. Talouteen viittaavilla syillä ei aina voida oikeutetusti perustella ihmisoikeuksista poikkeamista.
Kustannuksia syntyy esimerkiksi valtioiden huolenpitovelvoitteesta, olkoonkin että yksilön asema on luvaton. Valtion on varmistettava yksilön toimeentulon perusedellytykset, käytännössä vähimmäistoimeentulo toimeentuloturvan kautta, jos tätä ei voida poistaa valtion alueelta (paluudirektiivi). Samalla tavoin kustannuksia syntyy perusopetuksen tarjoamisesta luvattomasti oleskelevalle lapselle, johon lapsella on ensisijaisesti oikeus (Timishev v. Venäjä 2005).
Kulujen syntymisen hyväksymiseen liittyy esimerkiksi se, hyväksytäänkö tietoisilla poliittisilla päätöksillä, että myös luvattomasti maassa oleskeleville tarjotaan kiireellisen terveydenhoidon lisäksi myös kiireetöntä hoitoa. Lähtökohtaisesti voidaan kuitenkin lähteä siitä, että mikäli paperittomat saisivat myös muita kuin kiireellisiä terveyspalveluita ja rohkenisivat niitä käyttää, kustannustehokkuus voisi kasvaa ennakollisesti tarjotun hoidon kautta (Keskimäki – Nykänen – Kuusio 2014). Tilannetta mutkistaa entisestään myös se seikka, etteivät kunnat oikeastaan edes tiedä, miten niiden tulee paperittomia kohdella, valtakunnallisen ohjeistuksen ollessa puutteellista. Niinpä sosiaali- ja terveyspalveluiden kuormittumisen riski on olemassa, sekä tämänhetkisessä tilanteessa, kun paperittomille tarjotaan valtakunnan tasolla vain kiireellistä hoitoa (paikallistasolla saattaa olla mahdollisuus tarjota terveyspalveluita laajemmin), että tilanteessa, jossa palveluita tarjottaisiin koko valtakunnan tasolla laajemmin paperittomille. Asian ydin on kulujen synnyn hyväksymisessä, yhdistettynä paperittomien oleskelun hyväksymiseen. Samalla on kyettävä tunnistamaan kuitenkin luvattoman oleskelun ominaispiirteitä, eli esimerkiksi hahmottamaan luvattomasti oleskelevien toimintakykyä.
Yksilön ja valtion intressit vastakkain
Luvallisen oleskelun puute rajaa tosiasiassa luvattomat oleskelijat tietyn perusoikeusjoukon ulkopuolelle, kuten laillisen työnteko-oikeuden, äänestysoikeuden sekä tietyn oikeuden nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta inhimillisesti ja esimerkiksi lapsen etua kunnioittavissa puitteissa. Paperittoman mahdollisuudet nauttia perusoikeuksiensa toteutumista ovat vähempiasteisia kuin luvallisesti oleskelevan.
Luvattoman siirtolaisuuden hallinta on illuusio, jota vastaan valtiolla on oikeutettuja pyrkimyksiä kamppailla, mutta mitä se ei tosiasiassa kykene ratkaisemaan yksin, ei paikallisesti eikä absoluuttisesti. Suomi on osa kansainvälistä ihmisoikeustoimintaympäristöä, ja kansainväliset ihmisoikeussopimukset rajoittavat valtioiden itsemääräämisoikeutta. Ne rajaavat valtioiden mahdollisuuksia kamppailla luvatonta siirtolaisuutta vastaan, jolloin valtioiden tulee hivuttautua enemmän paperittomien oleskelun hyväksyvään tilaan.
Yhtä lailla tilanne voidaan nähdä valtion kannalta kestämättömänä: sen alueella on henkilöitä, joita se ei ole alueelleen sallinut, mutta se on vastuussa heidän suojelemisestaan. Valtioiden lainsäätäjät, poliitikot ja viranomaiset kokevat olevansa paineistettuja. Poliittiset valinnat ohjaavat niitä prosesseja, mitä vaihtoehtoa kohden mennään. Tällä hetkellä luvattomasti oleskelevien joukkoon pyritään kohdistamaan enenevässä määrin maastapoistamistoimenpiteitä kannustamalla vapaaehtoiseen paluuseen tai toteuttamalla viranomaistoimin maastapoistamisia, paperittomien oleskelun laillisen sallimisen tai muutoin oleskelunsa tunnustamisen suhteen. Euroopassa on joukko valtioita, joissa luvattomasti maassa oleskelevien henkilöiden oleskelu on laillistettu, kun heidän maasta poistamisensa ei ole ollut mahdollista (PACE, 10). Luvattoman oleskelun tunnustamisen ja hyväksymisen tulisi olla vaihtoehto osana luvattoman oleskelun hallintaa.
Paperittomuuden hyväksyminen on realismia
Oikeusvaltiossa tavoiteltu viesti lakien ja viranomaispäätösten noudattamisesta on kunnioitettava ja oikeutettu, mutta sen suhteen tulee olla valmis varautumaan myös väistämättä syntyviin oheisoleskelumuotoihin, kuten paperittomuuteen. Olennaista on tunnistaa, että paperittomille kuuluu jo nyt tietty määrä rajattuja oikeuksia, ja niiden toteuttaminen on kyettävä huomioimaan politiikassa. Olennaista on kyetä tunnistamaan, että paperittomuutta syntyy sekä henkilöiden oman valinnan seurauksena, että lainsäädäntö- ja politiikkamuutosten johdosta.
Olennaista on sisäistää, että paperittomuus saattaa olla luvallista oleskelua tavoitelleen valinta yhtä lailla kuin valinta vapaaehtoisesta paluusta. Paperittomuus saattaa olla henkilön valinta, joka on otettava ihmisoikeuspolitiikassa huomioon. Paperittomia ei voida kohdella lainsäädännöllisessä, oikeudellisessa tyhjiössä (Hirsi Jamaa et al. v. Italia 2012; Kurić et al. v. Slovenia 2012). Valtion suojeluvastuu ei ole poissa edes silloin kun henkilön asema on luvaton. Valtion alueella oleskellessaan paperittomat kuuluvat kyseisen valtion oikeudenkäyttöpiiriin ja ovat tuon alueen oikeussubjekteja.
Lähteet:
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EU jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi, nk. paluudirektiivi.
Hirsi Jamaa et al. Italia (2012), Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu.
HE 170/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annetun lain ja ulkomaalaislain muuttamisesta.
HE 3/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain ja työsopimuslain muuttamisesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi.
HE 208/2010 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta.
Kurić et al. Slovenia (2012), Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu.
Jauhiainen, Jussi. S. – Gadd, Katri – Jokela, Justus: Paperittomat Suomessa. Turun yliopiston maantieteen ja geologian laitoksen julkaisuja No. 8. Turku 2018.
Keskimäki, Ilmo – Nykänen, Eeva – Kuusio, Hannamaria: Paperittomien terveyspalvelut Suomessa . THL 2014/11. Tampere 2014.
Laittoman maahantulon ja maassa oleskelun vastainen toimintaohjelma 2017–2020. Poliisihallituksen julkaisusarja 1/2017.
Timishev v. Venäjä (2005), Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu.
