Euroopan unionin (jatkossa EU) lainsäädännöllinen toimivalta sosiaali- ja terveyspoliittisissa aiheissa vaihtelee asiakysymyksittäin. Toimivalta on laaja työsuojelussa, työelämän sukupuolten tasa-arvossa, yksityisvakuutuksessa ja terveysturvallisuudessa. Sen sijaan EU:lla ei ole toimivaltaa sosiaaliturvaetuuksissa (pl. yhteensovittaminen valtioiden rajat ylittävissä tilanteissa), sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisessä tai tuottamisessa (pl. sisämarkkina- ja kilpailulainsäädäntö). (ks. Greer 2014.)
EU-tasolla sosiaalipoliittisia kysymyksiä on kuitenkin ollut tarve tarkastella jo vuosikymmenten ajan. Sosiaalipolitiikkaa on kuitenkin tarkasteltu lähinnä julkisen talouden vakauden, talouskasvun ja työllisyyden edistämisen näkökulmasta. 1960-luvulla argumentoitiin ”sosiaalisesta taloudesta” ja 1980-luvulla ”Euroopan sosiaalisesta kysymyksestä”. 1990-luvulta alkaen keskusteluteema on ollut sosiaalipolitiikka, josta EU-kielenkäytössä puhutaan ”sosiaalisena suojeluna”. Sen keskiössä ovat olleet erityisesti eläkejärjestelmien kestävyys, terveydenhuollon palvelujen laatu, saatavuus ja kustannukset sekä syrjäytymisen ehkäisy, osallisuuden lisääminen ja köyhyyden poistaminen. Keskustelujen kehityskaari näkyy erityisesti Maastrichtin, Amsterdamin ja Nizzan sopimuksissa, joissa kussakin lisättiin EU:n toimivaltaa sosiaalipolitiikan piiriin kuuluvissa asioissa. (Kattelus, Saari ja Kari 2013, 11–47, 82–85.)
Sosiaalipoliittisia teemoja on 2000-luvun alusta alkaen käsitelty ensin nk. Lissabonin strategian ja sittemmin Eurooppa 2020 –strategian mukaisesti ja keskustelu kanavoitiin aluksi sosiaalisen suojelun komitean (Social Protection Committee, SPC) työskentelyyn. Se muodostettiin tasapainottamaan EU:n neuvoston talouspoliittista komiteaa (Economic Policy Committee, EPC) ja työllisyyskomiteaa (Employment Committee, EMCO), joissa valmisteltiin talouspolitiikan laajoja suuntaviivoja finanssipolitiikan koordinaationa ja työllisyyspolitiikan suuntaviivoja. Prosessin edetessä näiden kolmen – sosiaalipolitiikan, työllisyyden ja talouspolitiikan – politiikka-alan tarkastelua yhtenäistettiin nk. integroiduiksi suuntaviivoiksi. (Greer 2014, 19–20; Kattelus, Saari & Kari 2013, 74–119.)
Nykyinen talouspolitiikan eurooppalainen ohjausjakso vuosittaisine maakohtaisine arvioineen ja suosituksineen koskee EU:n jäsenvaltioiden julkista taloutta ja sen kehitystä (ks. EU ja talous 2019). Maakohtaiset suositukset ja raportit ovat monissa tapauksissa koskeneet Pohjoismaisen hyvinvointivaltion näkökulmasta perinteisiä sosiaalipoliittisia kysymyksiä, kuten eläkejärjestelmiä, sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmien kustannustehokkuutta ja pitkäaikaistyöttömien aktivointia. Työllisyyttä ja sosiaalista tilannetta kuvaavat indikaattorit ovat kuitenkin tarkastelussa toistaiseksi toissijaisia. (Kattelus, Saari & Kari 2013, 117–119.)
Missä määrin talouspolitiikan ohjausvalta tuo EU:lle toimivaltaa myös sosiaali- ja terveyspolitiikassa?
Käytännössä ohjausjaksolla tehtävä tarkastelu EU-tasolla koskee julkisesti rahoitettuja eläke- sekä sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmiä. Jussi Simpura ja Meri Koivusalo (2016, 14) ovatkin osuvasti todenneet EU:n toiminnasta aiheutuvan kansallisiin sosiaali- ja terveyspolitiikkoihin vaikutuksia, jotka usein eivät ole olleet alkuperäisinä tavoitteina tai tarkoituksina. Mielenkiintoinen kysymys onkin, missä määrin talouspolitiikan ohjausvalta tuo EU:lle toimivaltaa myös sosiaali- ja terveyspolitiikassa?
Talouskuri EU:n talouspolitiikan ytimenä
Talouskuripolitiikka on saavuttanut suosiota erityisesti Euroopassa, jossa se on saanut tukea Euroopan keskuspankilta ja EU:n neuvostossa (Helgadottir 2016, 402). Blyth (2017, 20, 276) määrittelee talouskuripolitiikan ”tietoiseksi deflaatioksi, jonka tarkoitus on sopeuttaa talous ja palauttaa kilpailukyky alentamalla palkkoja, hintoja ja julkisia menoja. Parhaiten tämän väitetään onnistuvan leikkaamalla valtion budjettia, velkaa ja alijäämää.”. Talouskuri-ajattelun perusta on liberalistisessa talouspoliittisessa ajattelussa, jossa säästöjen uskotaan lisäävän kykyä ja halua investointeihin sekä siten nostavan työllisyyttä, hyödyttäen kulutusta ja tuottavan voittoja.
Islantilainen väitöskirjatutkija Oddný Helgadóttir (2016, 401–405) kuvaa italialaisten taloustieteilijöiden Luigi Einaudin ja Alberto Alesinan ajatusten voimaannuttamien Bocconin yliopistosta valmistuneiden taloustieteilijöiden muodostaneen maailmanlaajuisia asiantuntijaverkostoja. Verkostoissa on edistetty talouskuri-ajattelua kehittyneiden länsimaiden valtavirtaisessa poliittisessa päätöksenteossa ja instituutioissa, kuten Maailmanpankissa, Kansainvälisessä valuuttarahastossa, Euroopan komissiossa ja EU:n neuvostossa. (ks. Blyth 2017, 82–84, 192–193.) Bocconin yliopiston kasvattien talouspoliittista ajattelua voi kuvata toteamalla, että eurooppalaisen yhteistyön lisäarvoa ilmentävät vapaakauppa ja yhteinen rahatalous. Näitä edistävät eurooppalaiset instituutiot, joiden toimivalta on säännelty ja jotka toimivat erillään kansallisvaltioista. Toisaalta eurooppalaisten valtioiden tehtävänä on huolehtia muista politiikka-aloista, joissa niillä on toimivalta. (Helgadottir 2016, 401.)
Alberto Alesina on voimakkaasti jatkanut Luigi Einaudin linjoilla puolustaen ja argumentoiden talouskuri-ajattelua talouspoliittisessa päätöksenteossa (Helgadottir 2016, 398–399). Elvyttävä budjettikuri, valtion menojen leikkaaminen ja julkistalouden sopeuttaminen olivat keskiössä esimerkiksi Alesinan EU:n talous- ja rahoitusasioiden neuvostolle (ECOFIN) keväällä 2010 pitämässä asiantuntijapuheenvuorossa, jossa hän peräänkuulutti etuuksien leikkauksia ja esitti pidättäytymistä verojen nostoista (Alesina 2010). (ks. Blyth 2017, 200–203, 240.)
Ordoliberalistisen perinteen mukaisesti valtion pitää asettaa rajoja markkinoiden toiminnalle. ”Erst sparen, dann kaufen” kuvaa tämän Saksassa syntyneen talousopin tarjontalähtöisyyden perusajatusta. Ordoliberalismin perinne osana talouskuri-politiikkaa, johon sisältyy epäluottamus valtiota ja sen velanhoitokykyä kohtaan, voidaan siten tunnistaa syvään juurrutettuna EU:n talouspoliittisessa ajattelussa ja menettelyissä. (Blyth 2017, 79–80, 158, 165–168, 193.)
EU:n talouspoliittisen sääntelyn tavoitteena on markkinoiden toiminnan mahdollistaminen, jota tuetaan instituutioilla ja hallinnollisilla mekanismeilla. Nämä ajatukset ovat muodostaneet perustan myös EU:n vuoden 2008 finanssikriisin jälkeiselle talouspolitiikalle, jonka ytimen muodostavat Maastrichtin lähentymiskriteerit, Lissabonin kasvu- ja vakaussopimus sekä rahoitusvakaussopimukset. Sääntelyllä on luotu kuria EU-tasoisesti jäsenvaltioiden toiminnalle ja rikkomusmenettelyille on asetettu myös menettelyt ja sanktiot.
EU:n talouspoliittinen ohjausmekanismi
Vuoteen 2011 saakka EU:n talouspoliittinen yhteensovittaminen perustui pääasiassa yhteisymmärrykseen, eikä siihen liittynyt muita lainvoimaisia sääntöjä kuin vakaus- ja kasvusopimuksen yhteydessä määritellyt finanssipolitiikan puitteet. Yhteensovittamista sovellettiin laaja-alaisesti, ja käytettävissä oli useita erilaisia yhteistyömuotoja riippuen siitä, miten sitova yhteistyösopimus oli. (SEUT 2012 artiklat 2, 5, 119)
Vuonna 2011 luotiin entistä tehokkaampi talouden ohjaus- ja hallintajärjestelmä (nk. ”Six pack”), joka kattaa useita talouden aloja, kuten finanssipolitiikka, makrotaloudelliset kysymykset, kriisinhallinta, makrotalouden valvonta ja investoinnit. Lisäksi Euroopan unionin neuvosto saattoi voimaan kaksi EU-asetusta (nk. ”Two Pack”), joilla oli tavoitteena ottaa tarvittaessa käyttöön valtioiden taloudellisen seuranta ja syventää talouspoliittisen ohjauksen velvoittavuutta. Näiden perusteella Euroopan komissio alkoi seurata valtioiden julkisten talouksien kehitystä säännönmukaisesti yhteisesti vahvistettujen indikaattoritietojen perusteella. Koska kyse oli oikeudellisesti sitovasta sääntelystä, myös Euroopan unionin tuomioistuin valvoo lainsäädännön toimeenpanoa. (Polvinen 2018, 16–18; Greer 2014, 18–19; Kajaste 2012, 175–176).
Keväällä 2012 tuli lisäksi voimaan Euroopan vakaus- ja kasvusopimus, jossa on määritelty talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta, ohjauksesta ja hallinnasta. Se edellyttää valtioiden budjettien tasapainoa tai ylijäämää, sisältää valvontaa ja luo mahdollisuuden käyttää sanktiomenettelyjä rikkomuksista. Lopulta vuonna 2014 luotiin EU:n pankkiunioni. Blyth (2017, 293–294) pitää vakaus- ja kasvusopimukseen sisältyvän nk. finanssipoliittisen sopimuksen (nk. fiscal compact) yksityiskohtia ”järjettöminä”, sillä määräykset vaihtotaseen enimmäismääristä ja budjettialijäämistä sallii mm. korkeaa työttömyyttä, muttei valtiolle siedettävää velkaantumista. Valtioiden finanssipolitiikan liikkumavaraa on hänen mukaansa siten kavennettu tavalla, jota voi hyvinvointivaltion ja erityisesti EU-valtioiden suvereenin päätöksenteon näkökulmasta pitää jopa uhkana. (ks. Greer 2014, 19–20)
Talouspolitiikan ohjauksen ja hallinnan tehostaminen perustuu uuteen synkronoituun toimintamalliin eli EU-ohjausjaksoon (nk. European Semester). Ohjausjaksolla käsitellään ja sovitetaan yhteen unionin talous- ja budjettipoliittisia painopisteitä, ja se käynnistyi ensi kerran vuonna 2011. Prosessi perustuu myös tiukempaan unionin suorittamaan finanssipolitiikkojen valvontaan osana vakaus- ja kasvusopimusta. Ohjausjaksolla luotiin myös uusia tapoja puuttua makrotalouden epätasapainoon ja uusia välineitä taloudellisiin vaikeuksiin joutuneiden valtioiden tilanteen käsittelyä varten. (Savolainen 2019; Kajaste 2012, 176–177.)
Talouspolitiikan EU-ohjausjakso on vuotuinen 6 kuukauden jakso (Kuvio 1). Sen kuluessa jäsenvaltioiden budjetti-, makrotalous- ja rakennepolitiikkoja sovitetaan yhteen, jotta jäsenvaltiot voivat ottaa unionin näkökohdat huomioon kansallisen budjettimenettelyn aikaisessa vaiheessa ja myös muussa talouspoliittisessa päätöksenteossaan (Euroopan parlamentti 2018, 2-4). Makrotaloutta koskeva prosessi toteutetaan vuosittain. Euroopan komissio antaa maakohtaiset suositukset, jotka EU:n neuvosto lähes sellaisenaan hyväksyy. (Pelkonen 2018, 18; Henriksson & Leino-Sandberg 2014, 542.)
Kuvio 1. EU:n talouspolitiikan ohjausjakso (European Semester).
Talouspoliittisen ohjauksen sivutuotteena myös sosiaali- ja terveydenhuollon ohjausta
Blyth (2017, 289) toteaa talouskuri-politiikan nimissä toteutetun pankkien pelastamisen johtaneen niiden henkilöjen joutumiseen maksumiehiksi, joilla ei ole omaisuutta ja jotka elävät julkisten palvelujen ja tulonsiirtojen varassa. Talouskuri-politiikalla on siten merkittävästi erilaisia vaikutuksia sosioekonomiselta asemaltaan erilaisiin ihmisiin. Avointa keskustelua olisi kohdennettava kansallisten politiikkojen lisäksi myös EU-tasolla tehtävän politiikan tosiasiallisiin sekä tavoiteltuihin ja ei-tavoiteltuihin vaikutuksiin – myös niiden politiikka-alojen osalta, jotka eivät sui generis sisälly EU:n toimivaltaan. (ks. Greer 2014, 20–21.)
Suomi vastaanotti 9.7.2013 ensimmäiset maakohtaiset EU:n neuvoston suositukset, jotka koskivat kuntarakennetta ja siten myös terveyspalvelujen järjestämistä (Neuvoston suositus C-217/2013). Heinäkuussa 2014 Suomi sai vastaavan sisältöisen suosituksen, jonka mukaisesti tehtävänä oli huolehtia, ”että käynnissä olevat kuntarakennetta ja sosiaali- ja terveyspalveluita koskevat hallinnolliset uudistukset tosiasiallisesti toteutetaan, jotta julkisten palveluiden tarjonnan kustannustehokkuutta voidaan lisätä” (Neuvoston suositus C-247/2014). (ks. Azzopardi-Muscat et al. 2015, 379.)
Vuoden 2015 neljästä suosituksesta kaksi olivat sosiaalipoliittisia ja koskivat vaikeassa työmarkkina-asemassa olevien henkilöjen työllistämistä, eläkeuudistusta sekä sosiaali- ja terveyspalveluja koskevien uudistusten toteuttamista (Neuvoston suositus C-272/2015). Myös vuosien 2016 ja 2017 peräänkuuluttivat edelleen kansallista sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta (Neuvoston suositus C-299/2016; Neuvoston suositus C-261/2017). Uusimmissa vuoden 2018 suosituksissa neuvosto kehottaa yllätyksettömästi Suomea: ”varmistaa, että hallintouudistus sosiaali- ja terveyspalveluiden kustannustehokkuuden ja yhdenvertaisen saatavuuden parantamiseksi hyväksytään ja toteutetaan” (Neuvoston suositus C-320/2018).
Edellä esitettyjen Suomen EU:n neuvostolta saamien maakohtaisten suositusten talous- ja työllisyyspoliittisesta politiikkakehyksestä huolimatta suositukset kohdentuvat kovin usein kansallisiin sosiaalipoliittisiin kysymyksiin. Suomessa valmistellaan keväisin julkisen talouden suunnitelma, johon sisältyvä Suomen vakausohjelma on osa Euroopan unionin talouspolitiikan ohjausjaksoa (Sainio 2018). Polvinen (2018, 18) on todennut osuvasti, että ”talouspolitiikan kriisiin luotiin erilaisia järjestelyitä, jotka laajensivat talouspolitiikan alaa ja loivat useita monitorointimenettelyjä”.
Tämän seurauksena on syntynyt siirtymää agendan asettamisessa, poliittisessa keskustelussa ja päätöksenteossa EU-tasolle myös sellaisilla politiikka-aloilla, joiden toimivalta on EU:n perustamissopimuksissa ja aiemmissa historiallisissa kehitysvaiheissa haluttu pitää kansallisvaltioilla. Silmiinpistävää onkin, että EU-tasolla sosiaalipolitiikkaa tehdään talouspolitiikan nimissä. Tämä talouspoliittisen toimivallan ”ylivaluminen” kansallisen päätösvallan piiriin pääsääntöisesti kuuluvan sosiaalipolitiikan alueelle on eräs keskeisimmistä Euroopan unionin integraation ja kansainvälisen yhteistyön haasteista. (ks. Greer 2014, 20–22; Kattelus, Saari & Kari 2013, 55.)
Kohti EU-ohjauksen ylivaltaa vai samojen hyvinvointitavoitteiden toteutumista?
Kattelus, Saari & Kari (2013, 122) kiteyttävät valtioiden omaavan edelleen suvereenia toimivaltaa sosiaali- ja terveyspolitiikoissaan, kunhan valtioiden julkinen talous on yhteensopiva talouspolitiikasta EU-tasolla sovitun kanssa. Kääntäen tämä tarkoittaa, että EU-tason ohjaus lisääntyy merkittävästi, erityisesti finanssipolitiikassa, jos valtiot eivät pitäydy yhteisestä talouspolitiikasta sovittujen oikeudellisten säännösten ja poliittisten sitoumusten noudattamisessa.
Teksti on kirjoitettu osana KATTAS40-opintojaksoa (Taloustiede, talouspolitiikka ja ajankohtaiset taloudelliset ja yhteiskunnalliset ongelmat).
Lähteet
Alesina, Alberto (2010) Fiscal adjustments: lessons from recent history. Presentation in the ECOFIN Council on 15 April 2010 in Madrid. (luettu 1.1.2019)
Azzopardi-Muscat, Natasha & Clemens, Timo & Stoner, Deborah & Brand, Helmut (2015) EU Country Specific Recommendations for health systems in the European Semester process: Trends, discourse and predictors. Health Policy 2015:119, 375-383.
Blyth, Mark (2017) Talouskuri. Vaarallisen opin historia. Vastapaino: Tampere.
EU ja talous (2019) Valtiovarainministeriö. (luettu 6.1.2019)
Unionin talouden ohjaus ja hallinta (10/2018) Euroopan parlamentti. (luettu 6.12.2018)
Greer, Scott L. (2014) The three faces of European Union health policy: Policy, markets, and austerity. Policy and Society 33:1, 13–24.
Helgadóttir, Oddný (2016) The Bocconi boys go to Brussels: Italian economic ideas, professional networks and European austerity. Journal of European Public Policy 2016:23(3), 392–409.
Henriksson, Marketta & Leino-Sandberg, Päivi (2014) Lohduton labyrintti vai tie talouspoliittiseen täyttymykseen? Talouspolitiikan koordinaatio EU:ssa. Kansantaloudellinen aikakauskirja 2014:4, 521–548.
Kajaste, Ilkka (2012) Six pack, two pack, fiscal compact. Kansantaloudellinen aikakauskirja 2012:108(2), 175–186. (luettu 6.12.2018)
Neuvoston suositus (2013) Neuvoston suositus Suomen vuoden 2013 kansallisesta uudistusohjelmasta sekä samassa yhteydessä annettu Suomen vuoden 2013 vakausohjelmaa koskeva neuvoston lausunto. EUVL C-217/2014, 24–26.
Neuvoston suositus (2014) Neuvoston suositus Suomen vuoden 2014 kansallisesta uudistusohjelmasta sekä samassa yhteydessä annettu Suomen vuoden 2014 vakausohjelmaa koskeva neuvoston lausunto. EUVL C-247/2014, 127–131.
Neuvoston suositus (2015) Neuvoston suositus Suomen vuoden 2015 kansallisesta uudistusohjelmasta sekä samassa yhteydessä annettu Suomen vuoden 2015 vakausohjelmaa koskeva neuvoston lausunto. EUVL C-272/2015, 14–17.
Neuvoston suositus (2016) Neuvoston suositus Suomen vuoden 2016 kansallisesta uudistusohjelmasta sekä samassa yhteydessä annettu Suomen vuoden 2016 vakausohjelmaa koskeva neuvoston lausunto. EUVL C-299/2016, 79–82.
Neuvoston suositus (2017) Neuvoston suositus Suomen vuoden 2017 kansallisesta uudistusohjelmasta sekä samassa yhteydessä annettu Suomen vuoden 2017 vakausohjelmaa koskeva neuvoston lausunto. EUVL C-261/2017, 114–118.
Neuvoston suositus (2018) Neuvoston suositus Suomen vuoden 2018 kansallisesta uudistusohjelmasta sekä samassa yhteydessä annettu Suomen vuoden 2018 vakausohjelmaa koskeva neuvoston lausunto. EUVL C-320/2018, 112–115.
Polvinen, Minna (2018) EU:n talouspolitiikka ja koulutus 2010-luvulla, Eurooppalaisen ohjausjakson vaikutukset koulutusta koskevaan EU-yhteistyöhön. Tampereen yliopisto, pro gradu –tutkielma. (luettu 30.12.2018)
Sainio, Mika (2018) Julkisen talouden suunnitelma auttaa tekemään pitkäjänteisiä päätöksiä julkisesta taloudesta. Hyvä hallinto –artikkelit, Valtiontalouden tarkastusvirasto. (luettu 16.3.2019)
Savolainen, Leena (2019) Finanssipolitiikan sääntely Euroopan talous- ja rahaliitossa. Hyvä hallinto –artikkelit, Valtiontalouden tarkastusvirasto. (luettu 16.3.2019)
SEUT (2012) Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus. EUVL 2012 C 326/47–390, 26.10.2012. (luettu 6.12.2018)
Simpura, Jussi & Koivusalo, Meri (2016) Hyvinvoinnin, terveyden ja tasa-arvon edistäminen EU-politiikassa. STM:n toimeksiannosta toteutettu EU-ennakointihanke 2015. (luettu 6.12.2018)
