Suomalainen rahapelijärjestelmä ja valtion rahapeliyhtiö Veikkaus ovat herättäneet laajaa kriittistä keskustelua mediassa. Keskustelussa on kyseenalaistettu sekä rahapelijärjestelmän kyky suojella kuluttajia asianmukaisesti, että ehkäistä rahapeliongelmia tehokkaasti. Järjestelmään onkin luvassa haittojen ehkäisyyn liittyviä toimenpiteitä: Veikkaus vähentää hajasijoitettujen peliautomaattien määrää jo vuoden 2020 aikana. Lisäksi peliautomaatteihin on tulossa pelaajille pakollinen tunnistautuminen Veikkauksen mukaan jo vuonna 2021, mutta lainsäädännön mukaan viimeistään vuonna 2022. Tämä on erityisen perusteltua, sillä peliautomaattien on todettu olevan yksi eniten riippuvuuksia aiheuttavista rahapelaamisen muodoista (mm. Sulkunen ym., 2019).
Esimakua erilaisten rajoitusten vaikutuksista on mahdollista saada jo tänä keväänä, sillä koronavirusepidemian myötä Veikkauksen pelitarjonta etenkin verkkosivujen ja mobiilin ulkopuolella on kaventunut. Veikkaus sulki hajasijoitetut rahapeliautomaatit ja pelisalit 13.3.2020, ja niiden avaamisesta ei ole vielä tietoa. Myös urheiluvedonlyönti on ollut vähäistä, sillä useimmat urheiluliigat ovat keskeyttäneet pelit. Onkin todennäköistä, että yhä useampi pelaaja joko lopettaa tai siirtyy verkkoon joko Veikkauksen tai arpajaislain ulkopuolisten toimijoiden tarjonnan pariin (myös Marionneau & Lerkkanen, 2020).
Kuluttajasuojaa parantavat toimenpiteet ja koronaviruksen aiheuttama kulutuksen lasku vaikuttavat todennäköisesti myös Veikkauksen edunsaajiin. Monet voittoa tavoittelemattomat edunsaajat ovat taloudellisesti riippuvaisia Veikkauksen pelitarjonnalla kerätyistä tuotoista. Veikkauksen johto on arvioinut haittoja ehkäisevien toimenpiteiden laskevan pelituottoja vuositasolla 150–200 miljoonalla eurolla. Koronaviruksen aiheuttama lasku on todennäköisesti vielä tätä merkittävämpi (Marionneau & Lerkkanen, 2020). Tuottojen pienenemisellä on suoria vaikutuksia veikkausvaroihin pohjaaviin, erilaisille kolmannen sektorin toimijoille suunnattujen valtionavustuksien määriin.
Tuottojen pienenemisellä on suoria vaikutuksia veikkausvaroihin pohjaaviin, erilaisille kolmannen sektorin toimijoille suunnattujen valtionavustuksien määriin.
Rahapelitarjonnan lisääntyminen 1980-luvulta lähtien onkin kasvattanut myös pelaamisella kerättävää ylijäämää eli tuottoja. Suomessa Veikkaus maksaa arpajaisveroa 12 prosenttia tuotostaan. Vuonna 2017 tämä vastasi noin 200 miljoonaa euroa. Lisäksi Veikkauksen keräämiä rahapelituottoja ohjataan järjestösektorille, urheilulle, kulttuurille ja tieteelle noin miljardin euron arvosta vuodessa. Rahapelien tuottamat julkiset varat vastaavat kokoluokaltaan noin kahta prosenttia suhteessa Suomen valtion budjettiin (Sulkunen ym. 2019) tai noin 0,8 prosenttia suhteessa BKT:hen (Kotakorpi ym. 2014).
Rahapelituotot sekä niiden hyödyntäminen urheilun ja hyväntekeväisyyden rahoittamiseen olivat keskeisiä perusteluja jo RAY:n perustamiselle vuonna 1938 sekä Veikkauksen perustamiselle vuonna 1940 (Matilainen 2010). Nykyisessä arpajaislaissa (Arpajaislaki 23.11.2011/1047, päivitetty 21.12.2016/1286) Veikkauksen yksinoikeusjärjestelmä kuitenkin perustellaan haittojen vähentämisen ja ehkäisyn nimissä. Tämä on linjassa Euroopan komission sekä Euroopan tuomioistuimen linjausten kanssa, joiden mukaan taloudelliset intressit eivät saa olla pelijärjestelmän rajoittamisen pääasiallinen perustelu, vaan ainoastaan suotuisa sivuvaikutus. Tästä huolimatta olemme havainneet aiemmassa tutkimuksessamme, että pelituotot oikeuttavat yksinoikeusjärjestelmien asemaa edelleen kansallisissa konteksteissa eri Euroopan maissa (Marionneau ym., 2018).
Helsingin yliopistolla toimivassa CEACG-tutkimusryhmässä olemme keskittyneet eri rahapelijärjestelmien, niiden regulaation ja niihin liittyvien taloudellisten intressien tutkimiseen sekä järjestelmien vertailuun Euroopan tasolla. Tässä kirjoituksessa keskitymme etenkin siihen, millaisia toimintamalleja eri Euroopan maissa on kehitetty rahapelituottojen suhteen ja miten Veikkaus vertautuu näihin.
Rahapelituotot ja niiden edunsaajat Euroopassa
Eri järjestelmissä sekä tavat järjestää rahapelaamista, että tavat kanavoida peleillä kerättyjä varoja julkiseen käyttöön poikkeavat toisistaan. Euroopan tasolla yleisin tapa kerätä julkisia varoja rahapelitoiminnalla on verottaa peliyhtiöiden tuottoa (GGR, Gross gambling revenue – tulot pelaajille maksettujen voittojen jälkeen) yritysverotuksen sekä rahapeliverojen muodossa ja ohjata näin kerätyt varat valtion budjettiin. Verotuksen muodot ja käytännöt kuitenkin vaihtelevat suuresti, sillä arvonlisäverovapautta lukuun ottamatta Euroopan Unioni ei ole määrittänyt rahapeliverotukseen liittyviä tasoja tai suosituksia.
Rahapeliverotus määräytyy siis jäsenvaltioiden tasolla, ja vaihtelee usealla tasolla, mukaan lukien verotetaanko liikevaihtoa vai GGR-tuloa, millaista veroprosenttia sovelletaan eri pelityyppien verotuksessa, ja verotetaanko pelaajien voittoja vai ainoastaan pelioperaattoreita. Rahapeliverotuksen lisäksi pelitoiminnalla voidaan kerätä yhteiskunnallisia varoja normaalin yritysverotuksen kautta sekä lisenssijärjestelmissä erilaisten lupamaksujen muodossa. Erilaisilla verotusmalleilla on mahdollista pyrkiä kanavoimaan pelaamista haluttuun suuntaan, esimerkiksi verottamalla haitallisimpia pelejä korkeammalla veroprosentilla. Toisaalta korkeat verot etenkin lisensoiduilla markkinoilla rajoittavat myös tehokkaasti markkinoiden kokoa ja peliyhtiöiden määrää. Esimerkiksi Ranskassa lisensoidut nettipelimarkkinat ovat pysyneet melko maltillisen kokoisina juuri korkean verotuksen keinoin (Marionneau & Berret, 2018).
Verotuksen lisäksi korvamerkityt tuet muodostavat toisen pääasiallisen tavan kerätä rahapelituottoja Euroopassa. Euroopan tasolla tyypillisimmät korvamerkityt kohteet ovat urheilu, sosiaalipalvelut, kulttuuri ja tiede (Gidluck, 2018). Suomen valtio kanavoi valtaosan rahapelien tuotoista suoraan korvamerkittyihin kohteisiin, jotka ovat sosiaali- ja terveysjärjestöt (380 M€), kulttuuri ja taide (258 M€), liikunta (151 M€), tiede (106 M€), veteraanit ja sotavammakorvaukset (91 M€), nuorisotyö (51 M€) ja hevosurheilu (40 M€) (Veikkaus, 2020). Sosiaali- ja terveysministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö sekä maa- ja metsätalousministeriö jakavat tuotot valtionavustuksina oman hallinnonalaansa kuuluville kohteille. Esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriö avustaa sosiaali- ja terveysjärjestöjä.
Suomen järjestelmä kuitenkin eroaa monista muista Euroopan maista (Norjaa lukuun ottamatta) siinä, että Muissa Euroopan maissa lisensoidut pelimarkkinat ovat muodostuneet yhä yleisimmiksi, etenkin urheiluvedonlyönnin, kasinotoiminnan ja online-pelien sektoreilla. Lisensoituja operaattoreita verotetaan tyypillisesti suoraan valtion budjettiin. Edelleen pääosin yksinoikeusmallilla järjestetyt lotot sen sijaan tuottavat varoja myös muualla Euroopassa korvamerkittyihin kohteisiin. (ks. Gidluck, 2018; Egerer et al. (toim.), 2018).
Tällä hetkellä käynnissä olevassa Suomen Akatemian rahoittamassa Political Economy of Gambling -projektissa olemme myös arvioineet eri eurooppalaisten rahapeliyhtiöiden yhteiskunnalle suuntaaman rahallisen tuen kokoluokkia. Veikkaus vertautuu tässä muihin vastaavanlaisiin yhtiöihin, eikä vaikutakaan siltä, että tapa ohjata tuotot yhteiskunnallisiin tarkoituksiin vaikuttaa niiden kokoluokkiin (Marionneau et al., 2020). Todennäköisempi selitys löytyy peliportfolioista, ja etenkin nopeiden pelien osuudesta ja sitä kautta korkeammasta liikevaihdosta.
Tuoreessa artikkelissa (Marionneau & Lähteenmaa, 2020) vertasimme Suomen ja Norjan kansallisten rahapelimarkkinoiden talouslukuja, ja havaitsimme, että Suomessa pelaamisen kokonaisvolyymi, eli kaiken rahapelaamisen rahassa yhteenlaskettu määrä, oli kolminkertainen Norjaan verrattuna. Tämä selittyi lähes täysin jännityspelien, kuten rahapeliautomaattien, korkealla osuudella Veikkauksen pelitarjonnassa. Suomen korkeampi pelivolyymi tarkoitti Norjan verrattuna myös korkeampia tuottoja yhteiskunnalle.
Vaikka eri rahanjakomallit eivät välttämättä vaikuta yhteiskunnallisten tuottojen määrään, olemme aiemmassa tutkimuksessamme havainneet, että ne vaikuttavat edunsaajien asemaan. Seuraavassa esittelemme kahden rahapelituottojen hyödyntämisen perusmallin (korvamerkityt tuet ja valtion budjetti) etuihin ja haittoihin vertaamalla edunsaajia ja heidän asemaansa Suomessa ja Ranskassa.
Korvamerkityt tuet vai rahapelituottojen ohjaaminen valtion budjettiin?
Vertailevassa tutkimuksessamme (Marionneau & Kankainen, 2018) haastattelimme rahapelien edunsaajia Suomessa ja Ranskassa. Suomea ja Ranskaa on kiinnostava vertailla rahapelijärjestelmien näkökulmasta, koska ne edustavat Euroopan tasolla ääripäitä rahapelituottojen hyödyntämisen suhteen. Suomessa valtaosa tuotoista ohjataan korvamerkittyihin kohteisiin, kun taas Ranskassa valtaosa tuotoista tilitetään suoraan valtion budjettiin. Tästä johtuen myös haastattelemamme edunsaajat olivat luonteeltaan hyvin erityyppisiä. Suomessa edunsaajat olivat etenkin järjestöjen edustajia, kun taas Ranskassa haastatellut edunsaajat olivat osa hallintojärjestelmää etenkin paikallistasolla.
Korvamerkityt tuet luovat vahvoja intressiryhmiä, sillä tukien saajat tulevat riippuvaisiksi tästä tulonlähteestä.
Aiemman tutkimuksen perusteella molemmissa järjestelmissä on omat etunsa sekä haittansa. Korvamerkittyjä tukia kanavoivissa järjestelmissä voittoa tavoittelemattomat edunsaajat toimivat keinona oikeuttaa järjestelmän olemassaoloa ja uhkapelaaminen verhoutuu hyväntekeväisyydeksi. Korvamerkityt tuet luovat vahvoja intressiryhmiä, sillä tukien saajat tulevat riippuvaisiksi tästä tulonlähteestä. Esimerkiksi Saksassa rahapelien edunsaajina toimivat hyväntekeväisyysjärjestöt ovat myös poliittisesti vahvoja (Loer, 2018). Valtion budjettiin ohjatut varat sen sijaan jaetaan demokraattisen päätöksenteon kautta, mutta tässä tapauksessa läpinäkyvyys saattaa hämärtyä, sillä valtion budjetit eivät erittele minne rahapelituotot on ohjattu edelleen. Tällöin koko valtio tulee edunsaajaksi, mikä voi luoda eräänlaisen kaksoisroolin, jossa sama taho sekä sääntelee että hyötyy pelaamisesta, etenkin jos nämä toiminnot on asetettu saman ministeriön alaisuuteen (Marionneau, Nikkinen & Egerer, 2018).
Omassa tutkimusartikkelissamme vertailimme edunsaajien tapoja puhua rahapelituotoista toimintansa rahoituksen muotona. Havaitsimme sekä mielenkiintoisia yhtäläisyyksiä että eroja suomalaisten ja ranskalaisten edunsaajien välillä. Molemmissa konteksteissa yleisin tapa puhua rahapelituotoista oli oikeuttaa tulolähde sen rahoittaman toiminnan kautta. Esimerkiksi Suomessa järjestöjen edustajat kokivat rahapelituottojen keräämisen olevan hyväksyttävää, sillä näillä tuotoilla on mahdollista tehdä paljon hyvää, kun taas Ranskassa pelituottojen nähtiin myös hyödyttävän valtion budjettivajeen paikkaamisessa. Tämäntapaisen ”moraalisen” oikeuttamisen lisäksi molemmissa konteksteissa osa haastatelluista edunsaajista myös etäännytti omaa toimintaansa rahoituksen lähteestä ja siitä koituvista ongelmista esimerkiksi puhumalla rahapeliongelmasta sairautena tai mainitsemalla rahanlähteitä, jotka olisivat vielä ongelmallisempia, kuten alkoholi tai tupakka.
Korvamerkityt pelituotot kiinnittävät edunsaajat vahvemmin osaksi järjestelmää, kun taas valtion vahva asema edunsaajana etäännyttää edunsaajia järjestelmästä ja saattaa täten antaa heille myös enemmän tilaa kritisoida sitä.
Pääasialliset erot suomalaisten ja ranskalaisten edunsaantimallien välillä syntyivätkin juuri siitä, missä määrin haastatellut edunsaajat kokivat olevansa itse vastuussa peliongelmista tai kritisoivat järjestelmää, jonka osana he itse toimivat. Yllättäen Ranskassa haastatellut edunsaajat suuntasivat kritiikkiä järjestelmää kohti, eivätkä kokeneet olevansa henkilökohtaisesti sen osa siitä huolimatta, että ranskalaiset edunsaajat edustavat nimenomaisesti samaa hallintojärjestelmää, jonka puitteissa myös rahoitus jaetaan. Suomessa puolestaan korvamerkittyjen edunsaajajärjestöjen edustajat ottivat myös henkilökohtaista vastuuta pelirahojen keräämisestä ja sen aiheuttamista haitoista, sekä kokivat olevansa osa järjestelmää. Toisin kuin Ranskassa, suomalaiset edunsaajat eivät siis kritisoineet itse järjestelmää, vaan yksinoikeusmalli koettiin parhaaksi tavaksi auttaa peliongelmaisia ja ehkäistä haittoja. Sen sijaan he kokivat, että kaikilla järjestelmän osana toimivilla tahoilla on oma vastuunsa peliongelmien ehkäisemisessä. Tämä tulos viittaa siihen, että korvamerkityt pelituotot kiinnittävät edunsaajat vahvemmin osaksi järjestelmää, kun taas valtion vahva asema edunsaajana etäännyttää edunsaajia järjestelmästä ja saattaa täten antaa heille myös enemmän tilaa kritisoida sitä.
Johtopäätöksiä
Rahapelit ja etenkin yksinoikeusjärjestelmät keräävät merkittäviä rahasummia yhteiskunnalle. Rahapelituotot ovat myös tähän asti olleet melko vakaa tulonlähde Suomen julkiselle sektorille, ja vähemmän herkkä suhdannevaihteluille kuin monet muut toimialat (Kotakorpi ym. 2014). Tilanne on kuitenkin muuttumassa etenkin koronaviruksen todennäköisesti aiheuttaman tuottojen laskun takia.
Rahapelituotot eivät ole neutraalia tai ongelmatonta rahaa yhteiskunnallisesti, eikä myöskään edunsaajille.
Tässä artikkelissa esittelemiemme tutkimustulosten perusteella voidaan myös todeta, että rahapelituotot eivät ole neutraalia tai ongelmatonta rahaa yhteiskunnallisesti, eikä myöskään edunsaajille. Aiempi tutkimusnäyttö kuitenkin viittaa siihen, ettei tarjolla ole välttämättä yhtä parasta järjestelmää, vaan että sekä korvamerkittyihin tukiin että valtion budjettiin perustuvissa järjestelmissä on hyviä ja huonoja puolia (vrt. Sulkunen et al., 2019; Marionneau & Kankainen, 2018). Järjestelmissä, joissa rahapelituottoja ohjataan korvamerkittyihin tukiin, myös edunsaajat ajautuvat osaksi systeemiä. Korvamerkityt tuet luovat laajoja rahapeleistä hyötyviä verkostoja, jotka saattavat myös hidastaa muutoksia ja tiukennuksia pelien sääntelyn tasolla. Haittojen ehkäisy ja väheneminen tarkoittaa nimittäin myös rahapelituottojen vähenemistä. Tämän tapaisesta kehityksestä löytyy jo esimerkkejä mm. Saksasta ja Sloveniasta (ks. Egerer et al. (toim), 2018). Uusiseelantilainen rahapelitutkija ja rahapeliteollisuuden kriitikko Peter Adams (2016) onkin esittänyt, että rahapelituottojen kulutus voi olla yhteiskunnille jopa haitallisempaa kuin rahapelituotteiden kulutus.
Toisaalta myös valtioiden suora hyötyminen rahapelaamisesta budjettitasolla voi luoda intressiristiriitoja taloudellisen hyödyn ja kuluttajansuojelun välillä, ja ehkäistä kuluttajan kannalta kestävämpien pelipoliittisten ratkaisujen tekemistä. Eturistiriidat eivät kuitenkaan vaikuta olevan yhtä vahvoja kuin korvamerkittyjen tukien tapauksessa, sillä edunsaajajärjestöihin verrattuna rahapelitulojen osuus valtion budjetissa on marginaalinen. Mikäli valtiojärjestelmä on muutoinkin läpinäkyvä, rahapelituottojen jako osana valtion budjettia noudattaa normaalia demokraattista prosessia.
Järjestelmän sijaan olennaisempaa onkin se, miten se toteutetaan. Helppoja ratkaisuja ei siis ole tarjolla, vaan paras tie eteenpäin vaikuttaa olevan paneutua systeemisiin rakenteisiin ja taloudellisten intressien erottamiseen pelijärjestelmästä. Tämän toteuttamiseksi tarvitaan kuitenkin lisätutkimusta siitä, kuinka vahvasti eri järjestelmien edunsaajat ovat mukana poliittisessa päätöksenteossa ja mitä muita kanavia näiden intressiryhmien rahoitukseen on mahdollista luoda.
Esimerkiksi Ranskassa veikkausvaroja ei juurikaan ohjata korvamerkittyihin kohteisiin. Jos katsomme vaikka liikuntatoimen rahoitusta Ranskassa, alan järjestöjen yhteenlaskettujen budjettien on arvioitu olevan noin 6 miljardia euroa, josta verovähennyskelpoiset lahjoitukset yksityishenkilöiltä ja yrityksiltä sekä oma varainhankinta muodostavat 68 prosenttia ja valtion sekä aluehallintojen budjetista jaettavien subventioiden osuus jää 32 prosenttiin (CNAR, 2014). Ranskan esimerkki osoittaa, että järjestökentän on mahdollista selviytyä myös ilman veikkausvaroja, mikäli tähän löytyy poliittista tahtoa.
Ranskan tilanteesta ei kuitenkaan voi vetää suoria johtopäätöksiä, koska suomalaisten edunsaajien kenttä on hyvin moninainen. Jatkotutkimuksen kannalta erityisen kiinnostavaa olisikin vertailla myös veikkausvoittovarojen merkitystä eri kolmannen sektorin toimialojen (järjestöjen sosiaali- ja terveystyö, taide, tiede, liikunta) rahoituksessa. Myös eri toimialojen sisäinen vertailu voisi olla mielekästä, koska tietyntyyppiset järjestöt ja palvelut saattavat olla riippuvaisempia veikkausvoittovaroihin pohjaavista avustuksista. Esimerkiksi on nostettu esiin, että pienempien järjestöjen sekä stigmatisoituja ihmisryhmiä auttavien palveluiden on vaikea ylläpitää toimintaansa ilman valtiorahoitusta. Riippumattoman yhteiskuntatieteellisen tutkimuksen olisikin ajankohtaista seurata, mitä eri veikkausvaroja saavilla toimialoilla tapahtuu esimerkiksi työntekijöiden määrässä ja palkan tasossa, toiminnan laajuudessa, vapaaehtoisten määrässä sekä asiakas- ja jäsen maksujen suuruuksissa.
Lähteet
Adams, P. J. (2016). Moral jeopardy: risks of accepting money from the alcohol, tobacco and gambling industries. Cambridge University Press.
CNAR (2014). Financement des associations sportives. Saatavilla osoitteessa: https://crdla-sport.franceolympique.com/cnar/fichiers/File/ressources/070514fiche_financement_des_asso_sportives.pdf
Egerer, M., Marionneau, V. & Nikkinen, J. (Eds). Gambling Policies in European Welfare States: Current Challenges and Future Prospects. London: Palgrave McMillan
Gidluck, L. E. (2018). State Lotteries in Europe: A Cross-National Comparison of How Lotteries Are Controlled, Operated and Benefit Government, Private Industry and Civil Society. In Egerer, M., Marionneau, V. & Nikkinen, J. (Eds). Gambling Policies in European Welfare States: Current Challenges and Future Prospects. London: Palgrave McMillan, 135-152.
Kotakorpi, K., Roukka, T., & Viren, M. (2016). Rahapelien verotus ja rahapelituottojen käyttö Suomessa. Keille kuuluvat rahapelien tuotot?. Yhteiskuntapolitiikka 81 (4), 447-452.
Loer, K. (2018). Gambling and doing good? On the relationship between gambling regulations and welfare services in Germany. In Gambling Policies in European Welfare States (pp. 101-118). Palgrave Macmillan, Cham.
Marionneau, V. & Berret, S. (2018). Gambling for the State: Collection and Redistribution of Gambling Proceeds in France. In Egerer, M., Marionneau, V. & Nikkinen, J. (Eds). Gambling Policies in European Welfare States: Current Challenges and Future Prospects. London: Palgrave McMillan, 17-35.
Marionneau, V. & Kankainen, V. (2018). Beneficiaries of gambling and moral disengagement. International Journal of Sociology and Social Policy, 38 (7), 578-591.
Marionneau, V. & Lähteenmaa, J. (2020). Yhteiskunnallisten tuottojen kerääminen rahapeleillä ja peliportfolioiden vaikutus tuottoihin valtion yksinoikeusjärjestelmissä. Yhteiskuntapolitiikka, 85 (1), 81-89.
Marionneau, V., Berret, S., Lähteenmaa, J., Nikkinen, J. & Sulkunen P. (2020). Political economy of gambling (PolEG): First data report. Helsingin yliopiston valtiotieteellinen tiedekunta.
Marionneau, V., Nikkinen, J., & Egerer, M. (2018). Conclusion: Contradictions in promoting gambling for good causes. In Egerer, M., Marionneau, V. & Nikkinen, J. (Eds). Gambling Policies in European Welfare States: Current Challenges and Future Prospects. London: Palgrave McMillan, 297-314.
Marionneau, V. & Lerkkanen, T. (2020). Miten koronavirustilanne ja koronavirukseen varautuminen vaikuttavat rahapelaamiseen ja rahapelihaittoihin?
Matilainen, R. (2010). Mitä rahapelaaminen kertoo suomalaisten historiasta?. Tieteessä tapahtuu, 28(1), 16-22.
Sulkunen, P., Babor, T. F., Ornberg, J. C., Egerer, M., Hellman, M., Livingstone, C., Marionneau, V., Nikkinen, J., Orford, J. & Rossow, I. (2019). Setting limits: Gambling, science and public policy. Oxford University Press.
