Valtioneuvoston teetti ja julkaisi helmikuussa 2021 tutkimuksen Ulkomaalaislain ja sen soveltamiskäytännön muutosten yhteisvaikutukset kansainvälistä suojelua hakeneiden ja saaneiden asemaan.
Tutkimuksen mukaan ulkomaalaislaki on kokonaisuudistuksen tarpeessa. Osa nykylainsäädännön ongelmista liittyy ilmiöön, jossa kielteisen kansainvälisen suojelun päätöksen saanut henkilö poistetaan vastaanottokeskusten järjestämien palvelujen piiristä samalla, kun Suomen viranomaiset eivät kuitenkaan voi palauttaa henkilöä lähtömaahansa. Tilanteen seurauksena paperittomiksi luokiteltujen henkilöiden määrä Suomessa on kasvanut merkittävästi.
Kansainvälisen suojelun hakijoiden toimeentulo ja huolenpito turvataan vastaanottokeskusten järjestämillä vastaanottopalveluilla. Vastaanottopalveluista säädetään vastaanottolaissa (Laki kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta, L 746/2011).
Vastaanottopalvelujen kestoa on 1.7.2015 voimaan tulleen lakimuutoksen (Vastaanottolaki, 14 a §, 22.5.2015/673) jälkeen rajattu tilanteissa, joissa kielteisen kansainvälisen suojelun päätöksen saanutta henkilöä ei voida viranomaistoimin käännyttää. Suomen viranomaiset eivät voi poistaa henkilöä maasta, jos Suomella ei ole palautussopimusta henkilön lähtömaan viranomaisten kanssa.
Ennen lakimuutosta vastaanottopalveluja annettiin siihen saakka, kunnes henkilö sai oleskeluluvan tai poistui maasta. Lakkauttamalla vastaanottopalvelut kielteisen päätöksen saaneilta henkilöiltä on tavoiteltu sitä, että henkilöt palaisivat vapaaehtoisesti kotimaahansa. Perustuslakivaliokunta piti esityksen ongelmana sitä, että sen seurauksena Suomeen syntyisi ilman virallista oleskeluoikeutta maassa oleskelevien henkilöiden ryhmä (PeVL 47/2014 vp).
Vastaanottopalvelujen lakkauttaminen on kesän 2015 lakimuutoksen jälkeen merkittävästi lisännyt paperittomuutta Suomessa. Tilanne on seurausta vuoden 2015 poikkeuksellisen suuresta kansainvälisen suojelun hakemusten määrästä sekä oleskeluluvan saannin ehtojen tiukentamisesta. Tilapäisen B-oleskeluluvan saannin ehtojen tiukentaminen (UlkL, 51 §, 22.5.2015/674) sekä keväällä 2016 säädetty humanitaarisen suojelun oleskelulupatyypin poistaminen (UlkL, 88 a §, 29.4.2016/332) vaikeuttivat kansainvälisen suojelun saamista tilanteessa, jossa suurta osaa hakijoista ei voitu viranomaistoimin käännyttää.
Vastaanottopalvelujen lakkauttaminen ei lisää vapaaehtoista paluuta vaan luo riskejä
Valtiontalouden tarkastusvirasto totesi avustetun vapaaehtoisen paluun järjestelmän toimivuutta arvioivassa selvityksessään, ettei vastaanottopalvelujen keston rajaaminen ole edistänyt odotetulla tavalla vapaaehtoista paluuta (Valtiontalouden tarkastusvirasto 2019).
Epävirallinen termi paperiton on vakiintunut nimitykseksi, jota käytetään palvelujärjestelmän ulkopuolelle jäävistä henkilöistä. Kun vastaanottopalvelut lakkautetaan, vastuu välttämättömien perustarpeiden turvaamisesta siirtyy kunnille. Kunnilla on velvollisuus järjestää kaikille kunnassa oleskeleville perustuslain 19 §:n 1 momentin mukainen välttämätön toimeentulo ja huolenpito. Paperittomille tarjolla olevat välttämättömän toimeentulon ja huolenpidon turvaavat viimesijaiset palvelut eivät kuitenkaan tavoita kaikkia paperittomia. Syynä voi olla se, että monet paperittomat pelkäävät viranomaisten puoleen kääntymistä (Mikkola 2019). Erilaisiin pahoinvointia tuottaviin ilmiöihin, kuten ihmiskauppaan, on helpompi puuttua silloin, kun palvelujärjestelmä tavoittaa kaikki maassa oleskelevat.
Erilaisiin pahoinvointia tuottaviin ilmiöihin, kuten ihmiskauppaan, on helpompi puuttua silloin, kun palvelujärjestelmä tavoittaa kaikki maassa oleskelevat.
Valtioneuvoston teettämä tutkimus (2021) (http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-009-7) Ulkomaalaislain ja sen soveltamiskäytännön muutosten yhteisvaikutukset kansainvälistä suojelua hakeneiden ja saaneiden asemaan arvioi ulkomaalaislakiin vuosina 2015–2019 tehtyjen muutosten yhteisvaikutuksia turvapaikanhakijoiden asemaan. Tutkimuksen yhteenvedossa todetaan, että on perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta parempi tarjota ihmisille jonkinlainen laillinen asema kuin jättää heidät yhteiskunnan ulkopuolelle ja huomautetaan, että paperittomuudesta aiheutuu kielteisiä seurauksia sekä yksilöille että yhteiskunnalle. (Valtioneuvosto 2021.)
Pakolaisneuvonta ry:n toiminnanjohtaja Pia Lindfors esitti Helsingin Sanomissa 2.12.2020 julkaistussa mielipidekirjoituksessaan, että lainsäädännössä tulisi palata tilanteeseen, jossa turvapaikanhakijana Suomeen saapunut kuuluu vastaanottopalveluiden piiriin, kunnes saa oleskeluluvan tai hänet poistetaan maasta. Kestävin ratkaisu Lindforsin mukaan olisi palauttaa ulkomaalaislakiin säädös, joka mahdollistaisi tilapäisen oleskeluluvan myöntämisen henkilöille, joiden käännyttäminen ei ole mahdollista.
Kielteisen päätöksen jälkeen maahan jääneiden henkilöiden määrää ei tiedetä
Poliittisilla päätöksillä on tuotettu tilanne, jossa Suomeen jääneiden, kielteisen kansainvälisen suojelun päätöksen saaneiden henkilöiden määrää ei tiedetä.
Vastaanottopalvelujen lakkauttamista koskevaa hallituksen esitystä kommentoineet hallintovaliokunta ja työelämä- ja tasa-arvovaliokunta korostivat mietinnöissään, että hallituksen on välttämätöntä seurata Suomeen jääneiden, vastaanottopalvelujen piiristä poistettujen henkilöiden määrän kehitystä (HaVM 47/2014 vp; TyVL 11/2014 vp). Hallituksen esityksessä sen paremmin kuin asiantuntijakommenteissa ei otettu huomioon, että tällaisen ajantasaisen seurantajärjestelmän luominen olisi käytännössä mahdotonta.
Kuntaliiton toteuttaman kyselyn mukaan Suomessa oleskelee epävarman arvion mukaan noin 700–1100 kielteisen turvapaikkapäätöksen saanutta henkilöä, joiden oikeus vastaanottopalveluihin on päättynyt (Kuntaliitto 2020). Kuntaliitto on korostanut arvion epävarmuutta ja todennut, että vastaanottopalvelujen päättämisen kautta paperittomuuteen päätyneitä on haastavaa tunnistaa omaksi ryhmäkseen (myös Gadd 2017, 133).
Uusintahakemuksiin liittyvä byrokratia ja päämääriin nähden vastakkaiset vaikutukset
Monet vastaanottopalvelujen piiristä poistetut henkilöt ovat hakeneet uudelleen turvapaikkaa. Ulkomaalaislain 102 §:n mukainen uusintahakemus tarkoittaa kansainvälisen suojelun hakemusta, joka tehdään sen jälkeen, kun aiempaan hakemukseen tehty päätös on lainvoimainen. Sipilän hallituksen kauden lopulla kiireellisenä säädetyllä lakimuutoksella nostettiin uuden turvapaikkahakemuksen tutkittavaksi ottamisen kynnystä. Lakimuutoksen tavoitteena on ollut vähentää ”uusintahakemusten väärinkäyttömahdollisuuksia” (HE 273/2018 vp, 22).
Valtioneuvoston teettämässä tutkimuksessa todetaan seuraavasti yhteiskunnallisten vaikutusten arviosta, jossa arvioitiin uusintahakemuksia koskevaa lakimuutosta: : ”Analyysia siitä, miksi muutosten ei nähdä vaarantavan hakijoiden oikeusturvaa, tai arviointia muutoksen potentiaalisista oikeusturvariskeistä ei esitetä. Sitä, miten ja millä kriteereiden tutkittavaksi ottaminen ratkaistaan, ei myöskään tarkemmin avata.” (Valtioneuvosto 2021, 113).
Maahanmuuttoviraston Migrin tilastojen mukaan uusintahakemusten määrä ei ole merkittävästi vähentynyt lakimuutoksen jälkeen. Vuonna 2018 uusintahakemuksia jätettiin 2139, vuonna 2019 uusintahakemusten määrä oli 2083 ja 1 934 vuonna 2020. Tutkimatta jätettyjen uusintahakemusten osuus nousi Migrin tilastoinnin mukaan erityisesti vuoden 2020 aikana. Kun vuonna 2019 suurin osa uusintahakemuksiin tehdyistä negatiivisista ratkaisuista oli tavanomaisia kielteisisä päätöksiä, vuonna 2020 kielteiset ratkaisut olivat enimmäkseen päätöksiä jättää uusintahakemus kokonaan tutkimatta. (Tilastot.migri.fi.)
Tutkimuksen mukaan lakimuutokset, joiden tavoitteena on ollut tehostaa turvapaikkamenettelyä, ovat lisänneet tarvetta muutoksenhakuun ja uusintahakemusten tekoon.
Tutkimuksen mukaan lakimuutokset, joiden tavoitteena on ollut tehostaa turvapaikkamenettelyä, ovat lisänneet tarvetta muutoksenhakuun ja uusintahakemusten tekoon. Siten lakimuutokset ovat selvityksen mukaan johtaneet osin päinvastaisiin tuloksiin, kuin mitä niillä on tavoiteltu. (Valtioneuvosto 2021.)
Esimerkki päämääriin nähden päinvastaisista vaikutuksista liittyy ilmiöön, jossa saman henkilön vastaanottopalvelut lakkaavat ja alkavat uudelleen useampaan otteeseen. Tutkimatta jättämistä koskevien päätösten kasvu lisää myös tilanteita, joissa vastaanottopalvelut lakkautetaan. Henkilöt hakevat usein turvapaikkaa uudelleen siitä syystä, ettei paluu ole heille aidosti mahdollinen tai koska heidän oikeusturvansa ei aiemman hakemusprosessin aikana ole täysmääräisesti toteutunut. Uusintahakemuksen jätettyään he pääsevät takaisin vastaanottopalvelujen piiriin. Palvelut kuitenkin lakkaavat jälleen, mikäli hakemus jätetään tutkimatta tai päätös on kielteinen. Näin henkilöt saattavat ajautua palvelujen lakkaamisen ja uudelleen alkamisen väliseen kierteeseen. On selvää, ettei tällainen järjestelmä palvele mitään yhteiskunnallista päämäärää ja on lisäksi hallinnollisesti raskas ylläpitää.
Nykyisen ulkomaalaislainsäädännön ongelmallisuus tiedostetaan
Valtioneuvoston teettämän tutkimuksen tekijät suosittavat, että hallitus selvittää pikimmiten, onko kielteisen kansainvälisen suojelun päätöksen saaneiden henkilöiden mahdollista saada oleskelulupa muulla perusteella. Tutkimuksen tekijöiden mukaan lakimuutokset ovat vaikuttaneet joidenkin hakijaryhmien asemaan tavoilla, jotka ovat kohtuuttomia suhteessa uudistusten yhteiskunnallisiin tavoitteisiin. (Valtioneuvosto 2021.)
Sisäministeri Maria Ohisalo kirjoitti sisäministeriön blogissa 4.12.2020, että ministeriössä on vuoden 2020 aikana selvitetty, miten ilman oleskelulupaa maahan jäävien tilannetta voisi selkiyttää. Keinoja olisivat Ohisalon mukaan muun muassa niin kutsutun palomuurin varmistaminen, jotta paperittomat uskaltaisivat tarvittaessa kääntyä viranomaisten puoleen esimerkiksi rikosilmoituksen tekemistä tai välttämättömien sosiaali- ja terveyspalvelujen hakemista varten, sekä työperäisen oleskeluluvan myöntämisen joustavoittaminen.
Myös valtioneuvoston teettämän tutkimuksen tekijät suosittavat, että työluvan myöntämisen esteenä olevia tiukkoja edellytyksiä muukalaispassin myöntämiselle tarkistetaan. Tällä hetkellä moni työperäisen oleskeluluvan hakija on tilanteessa, jossa oleskelulupaa työnteon perusteella ei myönnetä passin puuttumisen vuoksi, mutta Suomi ei myöskään myönnä muukalaispassia oleskeluluvan puuttumisen vuoksi. Muukalaispassi voidaan evätä, vaikka hakija ei voi uusia kotimaansa passia esimerkiksi siksi, että ilman oleskelulupaa hänellä ei ole lupaa matkustaa Suomen ulkopuolella sijaitsevaan kotimaansa suurlähetystöön.
On nähtävissä, että vuosina 2015–2019 toteutetuilla ulkomaalaislain ja vastaanottolain muutoksilla on ollut sellaisia kauaskantoisia yhteiskunnallisia vaikutuksia, joiden perusteellisen arvion aika koittaa vasta vuosien päästä.
Ehdotetut toimet mahdollistaisivat sen, että Suomi säilyisi suhteellisen läpinäkyvänä maana, jossa vallitsee verrattain korkea yhteiskuntaluottamus. On kuitenkin nähtävissä, että vuosina 2015–2019 toteutetuilla ulkomaalaislain ja vastaanottolain muutoksilla on ollut sellaisia kauaskantoisia yhteiskunnallisia vaikutuksia, joiden perusteellisen arvion aika koittaa vasta vuosien päästä.
Alustus on viimeaikaista keskustelua (Valtioneuvoston tutkimus, Maria Ohisalon blogikirjoitus ja Pia Lindforsin mielipidekirjoitus) kommentoivia kohtia lukuun ottamatta lyhennelmä Yhteiskuntapolitiikka-lehden numerossa 5-6 (2020) julkaistusta avauksesta Vastaanottopalvelujen lakkauttaminen on epäonnistunut politiikkatoimi.
Lähteet
Gadd, Katri (2017) Paperittomat. Teoksessa Jauhiainen, Jussi (toim.) Turvapaikka Suomesta? Vuoden 2015 turvapaikanhakijat ja turvapaikkaprosessit Suomessa. Turku: Turun yliopisto, 133–142.
HaVM 47/2014 vp. Valiokunnan mietintö.
HE 273/2018 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta.
Kuntaliitto (2020) Kielteisen turvapaikkapäätöksen saamisen jälkeen Suomeen oleskelemaan jääneitä henkilöitä tavataan noin 30 prosentissa kuntia. Tiedote, 9.7.2020. (luettu 1.8.2020)
L 746/2011 Laki kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta.
L 301/2004 Ulkomaalaislaki.
Lindfors, Pia (2020) Paperittomuutta tuottava laki on korjattava. Pandemiatilanne on osoittanut nykylain järjettömyyden. Helsingin Sanomat 2.12.2020. (luettu 21.2.2021).
Maahanmuuttovirasto (2021) Tilastot. (luettu 21.2.2021).
Mikkola, Sirkka (2019) Paperittomuutta voi vähentää vain tietoa ja tukea tarjoamalla. Janus 27 (1), 79–87.
Ohisalo, Maria (2020) Sisäministeriön blogi 4.12.2020. (luettu 21.2.2021).
PeVL 47/2014 vp. Valiokunnan lausunto.
TyVL 11/2014 vp. Valiokunnan mietintö.
Valtioneuvosto (2021) Ulkomaalaislain ja sen soveltamiskäytännön muutosten yhteisvaikutukset kansainvälistä suojelua hakeneiden ja saaneiden asemaan. Kirjoittajat Pirjatanniemi, Elina; Lilja Inka; Helminen, Maija; Vainio, Kristiina; Lepola Outi; Alvesalo-Kuusi, Anne. Helsinki: Valtioneuvoston kanslia, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:1 (luettu 21.2.2021).
Valtiontalouden tarkastusvirasto (2019) Selvitys: Vapaaehtoisen paluun järjestelmä. Valtiontalouden tarkastusviraston selvitykset 2/2019. Helsinki.
