Euroopan unioni turvallisuus- ja puolustuspolitiikassa – kaikesta huolimatta eteenpäin

Sodaksi kiristynyt tilanne Euroopassa sai ensin monet kysymään, mitä Euroopan unioni tekee tai mitä se voi tehdä, ja tuskastumaan sen toimiin tai toimettomuuteen. Osaako EU käyttää edes taloudellista valtaansa kansainvälisissä suhteissa, jääkö sen rooli sympatian tasolle? Jääkö se aina sivuun, kun aletaan käyttää aseita ja toteuttaa operatiivisia suunnitelmia?

Mutta sitten tapahtuikin käänne. EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja Josep Borrell sanoitti sitä näin: ”Tämä on käännekohta Euroopan integraatiossa. Tähän asti on ajateltu, että EU on rauhanyhteisö eikä sotilasyhteisö, joka ei toimita aseita kolmansiin valtioihin. Sitä me nyt teemme. Tämä tabu on nyt kaatunut”, Borrell sanoi.”

Mitä EU:lle on tapahtumassa? Venäjän hyökkäys Ukrainaan on järkytys, jolla voi olla kauaskantoisia vaikutuksia Unionille.  Kriisi voi vahvistaa sitä huomattavasti. Kriisi – tässä tapauksessa sota – terävöittää reaktioita ja lisää painetta yhtenäistää näkemyksiä ja luopua kansallisista varaumista, kuten siitä, ettei aseellista apua anneta. Talouden ja turvallisuuden suhde muuttuu, ja yhteinen energiapolitiikka voi vahvistua.  Myös EU:n turvallisuus- ja puolustuspoliittinen strategiatyö voi terävöityä.

Tässä kirjoituksessa pyrin asettamaan tällä hetkellä tuntuvan käänteen laajempaan kontekstiin. Avaan joitakin keskeisiä ongelmia, joita EU:n tiellä on ollut, ja sitä, miksi ja miten yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka kuitenkin on edennyt.

Miksi EU ei ole toiminut perinteisessä turvallisuuspolitiikassa?

Kun puhutaan turvallisuudesta ja puolustuksesta perinteisessä mielessä, EU:lla on ollut vastassaan useita erilaisia ongelmia.  Niistä huolimatta EU kuitenkin on jo pitkään pyrkinyt toimijaksi myös turvallisuuden ja puolustuksen kysymyksissä. Motivaatiota ja pyrkimystä on siis ollut.

Ensimmäinen ongelma on ollut pitkä perinne toisenlaisena, taloudellisena siviilitoimijana. Turvallisuus- ja puolustuspolitiikalle ei pitkään ollut tarvetta, ja sitä myös vierastettiin. Euroopan yhteisöjä rakennettiin aikanaan sille ymmärrykselle, että puolustus oli tieten tahtoen päätetty jättää yhteisöjen ulkopuolelle. Puolustus olisi voinut olla yhdentymisen perustakin, mutta näin ei käynyt. Tehtävät jaettiin, ja puolustusta varten oli Länsi-Euroopan unioni WEU, vaikkakin lähinnä paperilla, sekä toisaalta Nato. Tämä helpotti EEC:n etenemistä: se pystyi keskittymään muuhun.

Turvallisuus- ja puolustuspolitiikalle ei pitkään ollut tarvetta, ja sitä myös vierastettiin. Euroopan yhteisöjä rakennettiin aikanaan sille ymmärrykselle, että puolustus oli tieten tahtoen päätetty jättää yhteisöjen ulkopuolelle. Puolustus olisi voinut olla yhdentymisen perustakin, mutta näin ei käynyt.

Samalla totuttiin myös ajattelemaan niin, että EEC, EY tai EU ei ole sotilaallinen toimija. Siviilitoimijan roolista ja luonteesta eräänlaisena rauhanyhteisönä, johon Borrellkin viittasi, tuli eräänlainen hyve.

Puolustuspolitiikasta alettiin varsinaisesti puhua vasta siinä vaiheessa, kun sitä ei enää suoranaisesti tarvittu. Maastrichtin sopimuksen mukanaan tuoma yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka, joka voisi aikanaan johtaa yhteiseen puolustukseen, sovittiin heleällä 1990-luvulla, kun kylmä sota oli loppunut eikä mikään tai kukaan enää tuntunut uhkaavan Euroopan turvallisuutta. Tarvetta perinteiseen alueelliseen puolustukseen ei ollut.

Sen sijaan nähtiin, että EU pystyi ajattelemaan sitä, miten muilla menee, ja sillä oli myös varaa ja mahdollisuus, ehkä velvollisuuskin, auttaa muita. Tämä sopi myös kuvaan EU:sta vakautta ja turvallisuutta edistävänä toimijana. 1990-luvun lopun ja 2000-luvun turvallisuuspolitiikaksi muodostui kriisinhallinta oman alueen ulkopuolella, usein vielä varsin kaukana Euroopasta.

1990-luvun lopun ja 2000-luvun turvallisuuspolitiikaksi muodostui kriisinhallinta oman alueen ulkopuolella, usein vielä varsin kaukana Euroopasta.

Edelleen kehitystä on vaikeuttanut se, että turvallisuuspolitiikka on perinteisesti valtioiden suvereenisuuden ydintä, ala, jolla omaa valtaa ei helposti luovuteta järjestölle, eikä ainakaan ylikansalliselle järjestölle. Esimerkiksi Tanska näki, että turvallisuuspolitiikassa oli yksi Maastrichtin sopimuksen ongelmallisia federatiivisia piirteitä, ja sai neuvoteltua poikkeuksen (opt-outin) tähän politiikkaan.

Edelleen EU:n suuret jäsenmaat ovat myös olleet keskenään aivan erilaisia siinä, millaista turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa ne itse harjoittavat. Saksa on ollut korostetusti siviilivalta, Ranska kansainvälisissä operaatioissa aktiivinen ydinasevalta. Muilla mailla on myös ollut omat, esimerkiksi maantieteelliseen asemaan perustuvat piirteensä, joiden takia yhteisen linjan löytyminen on ollut vaikeaa. Kysymys johtajuudesta onkin ollut yksi keskeinen ongelma.

Lopulta yksi suuri este on ollut se, että EU on aivan poikkeuksellinen toimija tällä alalla, koska se on tiivis poliittinen unioni, jonka päätöksenteko on osittain ylikansallista. EU:n kaltaisia ei ole muita, eivätkä erityisesti suurvallat näytä haluavan sen kaltaista toimijaa mukaan. EU ei siis saa tarvitsemaansa tunnustusta. Päinvastoin: suurvallat ovat suhtautuneet siihen useimmiten kielteisesti, usein myös vähättelevästi, jopa hajottavasti. Yhdysvallat on monissa vaiheissa katsonut EU:n puolustusulottuvuuden kehitystä huolestuneena, toisinaan vähätellen. Venäjä on pyrkinyt hajottamaan unionia tai ignoroimaan sen olemassaoloa. Kiina on pyrkinyt luomaan omia rakenteitaan myös eurooppalaisten valtioiden varalle. Kahdenvälisyys on kaikille, myös pienille maille, suuri houkutin, ja sen houkutusvoima kasvaa vaan, koska se näyttää olevan tehokkaampi ja yksinkertaisempi jäsenmaiden näkökulmasta kuin aikaa vievä ja monimutkainen monenkeskinen sopiminen ja kompromissit tai ylikansallisuuden tuomat myönnytykset.

Vaiheittain eteenpäin

Kaikesta huolimatta yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa on rakennettu eteenpäin jo yli 20 vuoden ajan.

Kehityksen alussa oli vaiheita, jolloin mentiin eteenpäin melkeinpä harppomalla. EU omaksui nopeasti malleja muilta. Sen sotilaalliset rakenteet luotiin Naton mallin mukaan. EU:n perussopimukseen tuli puolustuslauseke, jonka mukaan ”Jos jäsenvaltio joutuu alueeseensa kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen kohteeksi, muilla jäsenvaltioilla on velvollisuus antaa sille apua kaikin käytettävissään olevin keinoin”. Sanamuoto on vanhaa WEU:n aikaa, kaukaa 1940-luvulta. Nyt on helppo sanoa, ettei muoto välttämättä ole ihan unionille ominainen, koska se on niin selvästi valtioiden välinen, mutta aikanaan muoto saattoi vaikuttaa sopivalta siksikin, että puolustus tuntui joka tapauksessa olevan olemassa lähinnä paperilla.

Kriisit näkyvät selvästi kehityksen taustalla. Erityisen tärkeitä vaiheita ovat olleet EU:n ensimmäinen turvallisuusstrategia, joka laadittiin nopeasti Irakin sodan seurauksena vuonna 2003, toisaalta perussopimuksen uudistamiseen liittynyt instituutioiden kehitys erityisesti vuosina 2009-2011, ja sitten sekä talouskriisin että erityisesti turvallisuuspolitiikan jännitteiden kasvamisen myötä alkanut kehitys vuosista 2013-2014 eteenpäin.

Mukaan on tullut puolustusteollisuuteen ja konkreettiseen puolustuskyvyn kehittämiseen liittyviä yhteistyömuotoja, joista tärkeimpiä ovat olleet pysyvän rakenteellisen yhteistyön puitteissa toteutettavat käytännön hankkeet, esimerkiksi kenttäradiojärjestelmän kehittäminen, ja jäsenmaiden puolustuksen vuosittainen arviointi. EU:lle on myös perustettu erityinen puolustusrahasto, jonka tarkoitus on lisätä Euroopan puolustusteollisuuden ja tutkimusyhteisön kilpailukykyä, tehokkuutta ja innovaatiokapasiteettia.

Myös strateginen ajattelu on kehittynyt. EU:n nykyinen globaalistrategia vuodelta 2016 kertoo, että turvallisuus on monella tapaa EU:n keskeinen tehtävä – sekä oma että muiden turvallisuus. Globaalistrategian (2016) kaksi ensimmäistä prioriteettia ovat:[1]

1. Unionin turvallisuus – strategian mukaan

”Riittävä tavoitetaso ja strateginen autonomia on tärkeää, jotta Eurooppa kykenee edistämään rauhaa ja takaamaan turvallisuuden rajojensa sisä- ja ulkopuolella. Vahvistamme sen vuoksi toimiamme puolustuksen, kyberturvallisuuden, terrorismin torjunnan, energian ja strategisen viestinnän alalla. Jäsenvaltioiden on muunnettava perussopimusten mukaiset keskinäistä apua ja solidaarisuutta koskevat sitoumuksensa käytännön toimiksi. EU lisää panostustaan Euroopan kollektiivisen turvallisuuteen tiiviissä yhteistyössä kumppaneidensa kanssa, Natosta alkaen.

2. Valtioiden ja yhteiskuntien selviytymiskyky itäisessä ja eteläisessä naapurustossamme:

”On kansalaistemme etujen mukaista investoida valtioiden ja yhteiskuntien selviytymiskykyyn Keski-Aasiaan asti ulottuvassa itäisessä ja Keski-Afrikkaan asti ulottuvassa eteläisessä naapurustossamme. EU tukee erilaisia väyliä selviytymiskyvyn saavuttamiseksi keskittyen tapauksiin, jotka ovat epävakaan hallitus-, talous-, yhteiskunta- ja ilmasto- tai energiatilanteen vuoksi kiireellisimpiä, ja kehittää tehokkaampaa muuttoliikepolitiikkaa Eurooppaa ja sen kumppaneita varten.”

EU:n ja Naton keskinäinen kiritys

Keskeinen EU:ta kohti puolustusta kirittänyt tekijä on ollut Nato. EU-Nato -suhde on ollut olennainen molemmille järjestöille: vaikutus on ollut molemminpuolista.

Alun perin järjestöt joutuivat tekemisiin toistensa kanssa kriisinhallinnan kautta. Molemmat olivat määrittäneet sen tehtäväkseen kylmän sodan päättymisen jälkeen. EU ja Nato tulivat kentälle kuitenkin kahdesta eri suunnasta, toinen puolustusliittona, toinen taloudellisena ja poliittisena unionina, eivätkä ne erityisemmin tunteneet toistensa toimintatapoja. 2000-luvun alussa olikin pakko määritellä jonkinlaiset perusperiaatteet niiden suhteille ja alkaa pohtia yhteistyön mahdollisuuksia.

Vähitellen järjestöjen näkemykset toisistaan alkoivat selkiytyä ja ne löysivät myös hyviä malleja toiminnalle toinen toisiltaan. Käytännön yhteistyöhankkeet alkoivat viritä. Monessa keskeisessä hankkeessa, esimerkiksi sotilaallisessa liikkuvuudessa, huomataan, että järjestöt todella tarvitsevat toisiaan. Toinen vastaava esimerkki on hybridiuhkiin vastaaminen.

 Edessä voi kuitenkin olla vielä uusia muutoksia, kun EU nyt myös suoraan tukee Ukrainan puolustusta ja käyttää siihen rauhanrahastoa, joka on ajateltu kriisinhallintaoperaatioiden tarpeisiin.

Samalla molemmat järjestöt ovat maailman muutosten takia siirtyneet vähitellen kriisinhallinnasta enemmän kohti alueellista puolustusta – myös EU, joka nyt aivan eri tavoin kuin ennen pyrkii kehittämään esimerkiksi puolustusteollista yhteistyötä ja edistämään jäsenmaiden sotilaallisten kyvykkyyksien kehittämistä. Yhteinen sävel on alkanut löytyä myös julkisuudessa. Venäjän hyökättyä Ukrainaan järjestöt pitivät yhteisen tiedotustilaisuuden 24.2.2022.  Edessä voi kuitenkin olla vielä uusia muutoksia, kun EU nyt myös suoraan tukee Ukrainan puolustusta ja käyttää siihen rauhanrahastoa, joka on ajateltu kriisinhallintaoperaatioiden tarpeisiin.

Mihin ollaan menossa?

Tähän asti EU:n ja Naton ero on ollut selvä: Nato on puolustusliittona laatinut puolustussuunnitelmia, joita se toteuttaa, ja joukkojen siirrot näkyvät konkreettisesti jäsenmaissa. EU:n puolustuspolitiikka on tähän verrattuna ollut lähinnä periaatteellinen käsite. Nyt voidaan kuitenkin nähdä, että siinä missä Nato toteuttaa sitä tehtävää, mikä sillä on, EU kääntyy ja uudistuu. EU ei olekaan vain sanktiotoimija, vaan myös organisaatio, joka käyttää yhteisiä varoja puolustukseen.

EU:n tekee selkeästi erilaiseksi toimijaksi paitsi sen laaja-alaisuus ja kattavuus toimijana, myös sen ylikansalliset piirteet, kuten yhteiset varat ja talouspolitiikka. Tällaista yhdistelmää ei ole ollut aikaisemmin: ylikansallisuuden yhdistymistä turvallisuuden ja puolustuksen kysymyksiin.

EU:n etuna on mahdollisuus käyttää muita politiikanlohkoja turvallisuuspolitiikan välineinä. Energiapolitiikka on tässä esimerkki, jolla voi olla kauaskantoisia vaikutuksia. EU:lla on vuodesta 2015 ollut ns. energiaunioni, jossa on viisi ulottuvuutta: energiaturvallisuuden lisääminen, energiasisämarkkinoiden syventäminen, energiatehokkuuden parantaminen, vähähiiliseen talouteen siirtyminen sekä tutkimuksen, innovoinnin ja kilpailukyvyn tukeminen. Tämänhetkisessä tilanteessa, jossa riippuvaisuus Venäjän energiasta on entistä vakavampi ongelma, ja jossa Venäjään kohdistuvien sanktioiden vaikutukset tuntuvat myös Unionin sisällä, nähdään erityisen selkeästi, miten energiapolitiikka liittyy turvallisuuteen. Tarvitaan paitsi riippuvuuden nopeaa vähentämistä, myös energiasolidaarisuutta, valmiutta tukea niitä maita, joille tulee suurimmat vaikeudet löytää korvaavaa energiaa. Tämän alan toimet ovat olennaisia myös siksi, että EU:lle on tärkeää  muuttaa energiapolitiikkaa osana ilmastonmuutoksen torjuntaa.

EU:n etuna on mahdollisuus käyttää muita politiikanlohkoja turvallisuuspolitiikan välineinä. Energiapolitiikka on tässä esimerkki, jolla voi olla kauaskantoisia vaikutuksia.

Ylikansallisuuden ja EU:n erityispiirteiden kuvaaminen ja ymmärtäminen ei aina ole yksinkertaista. Miten sitä osattaisiin kuvata jäsenmaille, muille valtioille ja kansalaisille, erityisesti tilanteessa, jossa pitää pystyä motivoimaan jäsenmaiden hallituksia ennennäkemättömällä tavalla eteenpäin?

Tässä tilanteessa on erityisen mielenkiintoista, että EU on juuri valmistelemassa uutta strategiaa, strategista kompassia, jonka on tarkoitus toimia erityisesti turvallisuus- ja puolustuspolitiikan selkeyttäjänä. Kompassi on tarkoitus hyväksyä Eurooppa-neuvostossa 24.-25.3.

Strategian valmistelusta on kerrottu esimerkiksi meillä (PLM:n sivujen mukaan)[2], että  ”Kompassissa on kyse EU:n turvallisuus- ja puolustusyhteistyön suunnan määrittämisestä ja tavoitteiden kirkastamisesta.”.

Strategiseen kompassiin on ajateltu neljä pääosaa: :

• Toimintakyvyn kehittäminen, joka kattaa sekä kriisinhallinnan että keskinäisen avunannon.
• Suojelu, johon kuuluvat resilienssiin ja yhteiskäyttöympäristöihin liittyvät teemat kuten mm. kyber- ja hybridiuhat, avaruuden ja puolustuksen yhteydet, merellinen turvallisuus, energiaturvallisuus ja ilmastonmuutos.
• Suorituskykyjen kehittäminen, sekä siviili- että sotilaspuolella, ja
• Kumppanuuksien strateginen kehittäminen.

Voi olla EU:n kannalta erinomainen asia, ettei kompassia vielä ole hyväksytty. Kaikkia sen osia luetaan nyt sodan myötä uusin silmin. Mitä tahansa kompassissa  onkaan ajateltu sanottavaksi Venäjästä, lienee  myös vanhentunut. Voi myös olla, että tekstiin saadaan uutta selkeyttä ja jämäkkyyttä samaan tapaan kuin vuonna 2003, ehkä selkeää kuvausta siitä, miten juuri EU vahvistaa turvallisuutta, ja miksi puolustuskin kuuluu sen tehtäviin.

Putinin Ukrainan sota päätti kylmän sodan jälkeisen välirauhan  Euroopassa, teki suurvaltasuhteet uudelleen ajankohtaisiksi ja myllersi eurooppalaisen turvallisuusrakenteen ja kansainvälisen politiikan. 

Alusta- ja Politiikasta-verkkojulkaisujen artikkelisarja tarjoaa näkökulmia suurvaltasuhteiden nykytilaan ja avaa kylmän sodan aikaa ja lähihistoriaa nykytilanteen taustalla. Eri tieteenalojen tutkijat avaavat artikkeleissa nykytilannetta ja historiaa omaan tutkimukseensa ja asiantuntemukseensa nojaten. Artikkelisarja on valmisteltu ja julkaistaan yhteistyössä verkkolehtien välillä.

Alusta ja Politiikasta ovat tutkijayhteisölähtöisiä, yhteiskuntatieteellistä ja myös muuta tutkimusta yleistajuistavia verkkojulkaisuja.

[1] https://eeas.europa.eu/topics/eu-global-strategy_en

[2] https://www.defmin.fi/ajankohtaista/pinnalla_nyt/eu_n_strateginen_kompassi#a310c69e