Mihin kuntia enää tarvitaan, kun sosiaali- ja terveyspalvelut siirtyvät hyvinvointialueille? Mitä virkaa on kunnilla, joiden budjetit sote-uudistus puolittaa?
Edellä esitetyt kysymykset ovat leijuneet ilmassa 2000-luvun ensimmäiseltä vuosikymmeneltä saakka, kun hallitus toisensa jälkeen on pyrkinyt uudistamaan suomalaisia sosiaali- ja terveyspalveluja. Uudistuksen peruskaava on hallituskaudesta toiseen ollut sama: tarvitaan isompia harteita, laajempaa väestöpohjaa ja aluetason sote-järjestämisvastuu. Suomen kaltaisessa maassa, jossa kunnilla on perinteisesti ollut hyvin laaja vastuu julkisten palvelujen, muun muassa sote-palvelujen, järjestämisestä, sote-uudistus on väistämättä samalla myös kuntauudistus.
Esimakua alueellisesta sote-järjestämisestä Suomessa saatiin Kainuun maakuntahallintokokeilun yhteydessä (v. 2005–2012), kun Kainuussa siirrettiin sote-palvelut ja toisen asteen koulutus kokonaan kunnilta maakunnalle. Työskentelin tutkijana kokeilun vaikutuksia arvioineessa tutkimushankkeessa ja kiinnostuin siitä, minkälaisia vaikutuksia kuntien tehtäväkentän merkittävällä muutoksella on kuntiin. Tätä kysymystä päädyin tutkimaan väitöskirjassani.
Väitöskirjatutkimuksessani törmäsin hyvin erilaisiin, keskenään ristiriitaisiin tulkintoihin siitä, minkälaisia vaikutuksia kunnan tehtäväkentän kapenemisella on kuntaan. Osa haastattelemistani kunnanjohtajista ja kuntien johtavista luottamushenkilöistä koki, että ”mikään ei ole muuttunut”, ja osa puolestaan näki, että tehtävien siirron vuoksi ”kaikki on muuttunut”. Voidakseni ymmärtää, mistä nämä hyvin erilaiset näkemykset ja tulkinnat kumpusivat, ajauduin lopulta kuntatutkimuksen perimmäisten kysymysten äärelle tutkimaan sitä, mikä kunta on ja rekonstruoimaan kunta-käsitteen.
Sote-uudistus tuo kaikki Suomen kunnat näiden samojen kysymysten äärelle: Miksi kuntia on olemassa? Mihin kuntia tarvitaan? Mikä on kunnan rooli?
Hyvinvointivaltiokehitys on painottanut suomalaisen kunnan roolissa kuntien laajaa palveluvastuuta jopa niin, että kunnat ovat alkaneet toteuttaa olemassaoloaan palvelujenjärjestämistehtävän varaan. Tämä on typistänyt ja kaventanut kunnan roolia ja merkitystä peittäen alleen sen muut ulottuvuudet.
Hyvinvointivaltiokehitys on painottanut suomalaisen kunnan roolissa kuntien laajaa palveluvastuuta jopa niin, että kunnat ovat alkaneet toteuttaa olemassaoloaan palvelujenjärjestämistehtävän varaan. Tämä on typistänyt ja kaventanut kunnan roolia ja merkitystä peittäen alleen sen muut ulottuvuudet. Tästä maaperästä kumpuavat kysymykset kunnan tarpeellisuudesta sen tehtäväkentän kaventuessa.
Kunta on elämisen edellytyksiä luova itsehallinnollinen paikallisyhteisö, määritin kunnan olemuksen vuonna 2016 julkaistussa väitöskirjassani. Kunnan ydintehtäväksi määrittelemäni elämisen edellytysten luominen konkretisoituu demokratia-, talous-, yhteisö- ja hyvinvointitehtävinä.
Kunnalla on demokratiatehtävä, koska kunta on kansanvallan ja paikallisen itsehallinnon perusyksikkö. Tämä osa-alue muodostaa kunnan ytimen ja luo edellytykset kunnan toiminnalle itsehallinnollisena yksikkönä. Kunta on ihmisiä lähimpänä oleva demokraattisen päätöksenteon taso, jonka kautta kanavoituvat kuntayhteisön jäsenten toiveet ja tarpeet paikallisiksi valinnoiksi. Demokratia kuntatasolla on kuntalaisten osallisuutta heitä itseään koskevaan päätöksentekoon. Kunnallinen itsehallinto vallan hajauttamisena ja kuntien vapautena valtiosta suojelee totalitarismilta ja luo osaltaan edellytykset demokraattisen yhteiskunnan toiminnalle.
Kunnallinen itsehallinto vallan hajauttamisena ja kuntien vapautena valtiosta suojelee totalitarismilta ja luo osaltaan edellytykset demokraattisen yhteiskunnan toiminnalle.
Toisena kunnan perustehtävänä on taloustehtävä, eli sen tulee hankkia tuloja pystyäkseen turvaamaan toimintaansa tarvittavat resurssit. Taloustehtävä palvelee kunnan muita tehtäviä luoden perusedellytyksiä kunnan mission toteuttamiseksi. Ennen muuta kyse on siis talouden uusintamisen välinearvosta. Taloustehtävä on kytköksissä niin kunnan palvelutehtävien hoitamiseen kuin kunnallisen itsehallinnon toteuttamiseen ja liikkumavaraan.
Kunnan kolmantena perustehtävänä on yhteisötehtävä. Kunta on yhteisö ja kiinnittymiskohta. Kuntaorganisaatio voi toiminnallaan luoda edellytyksiä kunnan asukkaiden muodostamien yhteisöjen olemassaololle ja toiminnalle sekä yhteisöllisyyden tukemiselle. Kunta paikallisena, alueellisena ja hallinnollisena kokonaisuutena tarjoaa kiinnittymiskohdan asukkailleen ja kanavan kunnan jäsenten muodostaman yhteisön tarpeiden ja toiveiden toteuttamiselle sekä kunnan jäsenten omaehtoisen toiminnan mahdollistamiselle esimerkiksi tarjoamalla kuntalaisten käyttöön tiloja ja tukemalla taloudellisin avustuksin paikallisten yhteisöjen toimintaa.
Neljänneksi kunnalla on hyvinvointitehtävä. Kunnat ovat suomalaisessa yhteiskuntajärjestelmässä olleet hyvinvointiyhteiskunnan peruskivi. Niiden tehtävänä on ollut paikallistasolla edistää hyvinvointia huolehtimalla asukkaidensa hyvinvoinnin edellytyksistä jo kuntien perustamisesta lähtien. Kunnan hyvinvointitehtävään sisältyvät paitsi perinteiset terveys- ja sosiaalipolitiikan palvelutehtävät, myös, ja ennen kaikkea, muut hyvinvointiin liittyvät näkökulmat, joissa kunta toimijana on osallisena. Näitä näkökulmia ovat elinoloihin liittyen esimerkiksi asuinympäristö, työllisyys ja toimeentulo. Lisäksi kuntien hyvinvointitehtävä kytkeytyy osallisuuden ja yhteisöllisyyden vahvistamiseen sekä koulutus-, sivistys-, kulttuuri-, liikunta- ja vapaa-ajanpalvelujen merkitykseen osana kuntalaisten hyvinvointia.
Tutkimukseni toi näkyväksi kunnan olemuksen monipuolisuuden ja kuntakäsityksen merkityksen muutoksen tulkinnassa. Kunnan palvelutehtävien väheneminen itsessään ei lähtökohtaisesti horjuta kunnan asemaa ja merkitystä julkisen hallinnon instituutiona osana yhteiskuntaa ja ihmisten arkea. Muutoksen tulkitsemiseen vaikuttaa käsitys kunnasta.
Palvelukuntakäsitykseen nojaavassa ajattelussa palvelutehtävien väheneminen näyttää vaikealta ja jopa kunnan olemassaoloa uhkaavalta muutokselta. Jos kunta sen sijaan nähdään moniulotteisempana kokonaisuutena, muutos näyttäytyy helpompana.
Väitöstutkimuksessani kävi ilmi, että palvelukuntakäsitykseen nojaavassa ajattelussa palvelutehtävien väheneminen näyttää vaikealta ja jopa kunnan olemassaoloa uhkaavalta muutokselta. Jos kunta sen sijaan nähdään moniulotteisempana kokonaisuutena, muutos näyttäytyy helpompana. Uusi rooli löytyy helpommin kunnissa, joissa olemassaolon perusta on nojannut useaan tukijalkaan, ja joissa on panostettu useaan eri perustehtävään. Kunnissa, joissa on keskitytty lähinnä valtion kunnille antamien palvelutehtävien toteuttamiseen, uuden roolin löytäminen on vaikeampaa. Kuntakäsitys vaikuttaa siihen, miltä muutos näyttää. Palvelukuntakäsitykseen perustuva näkemys kunnasta voi saada muutoksen näyttämään lopun alulta. Monipuolisempi kuntakäsitys sen sijaan voi auttaa näkemään muutoksessa uuden alun ja mahdollisuuden keskittyä vahvemmin kunnan ydintehtävään ja paikallisiin asioihin ja siten luoda elämisen edellytyksiä paikallisista lähtökohdista käsin.
