Koronapandemian aikaisen finanssipoliittisen elvytysjakson jälkeen näyttää olevan edessä paluu talouskuriin. Tilanne näyttää jossain määrin analogiselta vuoden 2008 globaalin finanssikriisin jälkeiseen tilanteeseen, jolloin lyhyen elvytysjakson jälkeen siirryttiin tiukan talouskurin linjalle, mikä viivästytti elpymistä kriisistä (Blyth 2017). Taloudellinen tilanne on nyt monilta osin erilainen kuin vuoden 2008 finanssikriisin jälkeisissä oloissa, mutta uhkana on, että vallitsevan monikriisin oloissa yksipuolinen keskittyminen julkiseen velkaan voi vaikeuttaa kriisiin vastaamista, ja vaikeuttaa esimerkiksi investointeja vihreään siirtymään.
Kevään eduskuntavaaleja edeltävä keskustelu pyörii jo vahvasti julkisen talouden sopeutusten ympärillä. Valtiovarainministeriö esittää kuuden miljardin sopeutuksia julkiseen talouteen seuraavalla vaalikaudella. Myös Talouspolitiikan arviointineuvosto esittää tuoreessa raportissaan finanssipolitiikan kiristämistä jo vuonna 2023.
Valtiovarainministeriön roolista talouspoliittisessa keskustelussa on keskusteltu niin tutkimuksessa kuin julkisessa keskustelussakin. Talouspolitiikan arviointineuvostosta sen sijaan on keskusteltu vähemmän.
Talouspolitiikan arviointineuvosto perustettiin Suomeen valtioneuvoston asetuksella vuonna 2014 talouden tilan ja talouspolitiikan tieteellistä ja riippumatonta arviointia varten. Neuvoston nettisivujen mukaan ”tavoitteena on parantaa talouspolitiikan valmistelun ja päätöksenteon laatua sekä tuoda tutkimustietoon pohjautuva riippumaton näkökulma talouspoliittiseen keskusteluun.” Arviointineuvoston taustalla olevissa perusteluissa neuvoston tarvetta ei kuitenkaan perustella abstraktisti tiedon tarpeella, vaan perusteena on julkisen talouden kurinalaisuuden suojeleminen tuhlailuun taipuvaisilta poliitikoilta. Tätä taustaa vasten neuvoston perustaminen ei näyttäydy vain puolueettomaan tieteelliseen tietoon perustuvan politiikan edistämisenä vaan yhden poliittisen tavoitteen – kurinalaisen julkistalouden – edistämisen projektina.
Neuvoston perustaminen on osa globaalia kehitystä.
Neuvoston perustaminen on osa globaalia kehitystä, jossa valtioiden finanssipolitiikkaa tarkkailemaan ja arvioimaan on perustettu riippumattomia asiantuntijaelimiä, ”finanssipolitiikan vahtikoiria” tai finanssipoliittisia neuvostoja (fiscal council).
Tällaisten neuvostojen perustamista ovat ajaneet kansainväliset järjestöt, kuten Taloudellisen kehityksen ja yhteistyön järjestö OECD (esim. 2017) sekä Kansainvälinen valuuttarahasto IMF (esim. 2013). IMF:n ekonomisti Carlos Mulas-Granados (2018, 19) on luonnehtinut neuvostoja ”tärkeimmäksi institutionaaliseksi innovaatioksi finanssipolitiikassa vuosikymmeniin”. OECD (2017) toteaa vastaavasti, että finanssipoliittisia neuvostoja pidetään ”yhtenä tärkeimmistä innovaatioista julkisen talouden hallinnan nousevassa arkkitehtuurissa.”
IMF:n ja OECD:n lisäksi myös Euroopan unionin toimielimet ovat keskustelleet neuvostoista ja edistäneet finanssipoliittisten neuvostojen perustamista. Erityisesti IMF ja Euroopan unioni ovat tunnetusti pyrkineet vaalimaan budjettikuria talouspolitiikassa (ks. esim. Ylönen ja Remes 2015). Finanssipoliittiset neuvostot voikin ainakin osin nähdä jatkumona näille pyrkimyksille.
Myös Euroopan unionin vakaus- ja kasvusopimusta (1997) uudistava finanssipoliittinen sopimus (2012) velvoittaa finanssipoliittisten velka- ja alijäämäsääntöjen noudattamisen riippumatonta valvontaa. Suomessa tämän valvontatehtävän sai niin sanotun finanssipoliittisen lain (2012) nojalla Valtiontaloudellinen tarkastusvirasto. (ks. Jaakkola, Orjasniemi & Silvennoinen 2016.) Tämän lisäksi perustettiin Talouspolitiikan arviointineuvosto, jolla on laajempi mandaatti.
Ennen Talouspolitiikan arviointineuvoston perustamista taloustieteilijät esittivät kansainvälisen keskustelun mukaisen finanssipoliittisen neuvoston perustamista Suomeen. Keskeisiä ehdotuksia olivat Valtioneuvoston kanslian raportti (2010) finanssipolitiikan instituutioista sekä neljän taloustieteen professorin valtiovarainministerille laadittuun muistioon pohjautunut ehdotus (Hyytinen ym. 2012).
Koska arviointineuvosto perustettiin valtioneuvoston asetuksella, perustamisesta ei käyty parlamentaarista keskustelua. Myöskään mediassa ei syntynyt merkittävää keskustelua neuvoston perustamisesta. Neuvoston aloitettua toimintansa sen vuosittain julkaisemista raporteista sen sijaan on uutisoitu eri medioissa kohtuullisen laajasti. Neuvosto on kritisoinut esimerkiksi julkisen talouden sopeutuksen aikataulua (HS 14.2015), todennut Sipilän hallituksen työllisyystavoitteen olevan liian optimistinen (Yle 24.1.2017) ja vaatinut Marinin hallitukselta lisää säästö- ja työllisyystoimia (Yle 26.1.2021).
Neuvosto on siten saanut merkittävän aseman talouspoliittisessa keskustelussa. Itse neuvostosta ja sen tarkoituksesta ei sen sijaan ole käyty merkittävää julkista keskustelua.
Neuvosto on siten saanut merkittävän aseman talouspoliittisessa keskustelussa. Itse neuvostosta ja sen tarkoituksesta ei sen sijaan ole käyty merkittävää julkista keskustelua.
Esittelen tässä tekstissä Talouspolitiikan arviointineuvoston perustamiseksi esitettyjä perusteluja. Teksti vastaa kysymykseen: Millaisin teoreettisin perusteluin Suomeen haluttiin perustaa finanssipoliittinen neuvosto? Perustelut ovat osa kansainvälistä keskustelua finanssipoliittisista neuvostoista, koska siten neuvosto asettuu osaksi laajempia yhteiskunnallisia kehityskulkuja. Perustelut ovat samankaltaisia sekä kansainvälisessä keskustelussa että Suomessa. Perustelujen ja demokratian välillä on ongelmallinen suhde, johon kiinnitän huomiota.
Demokraattisen politiikan ongelmallisuus
Finanssipoliittisten neuvostojen keskeisenä perusteluna toimii demokraattisen poliittisen prosessin oletettu taipumus tuottaa julkiseen talouteen liiallista alijäämää ja velkaa (esim. Hyytinen ym. 2012, 251). Ei olekaan sattumaa, että finanssipoliittisten neuvostojen määrä on kasvanut erityisesti vuoden 2008 globaalin finanssikriisin jälkeen (Beetsma ym. 2018). Neuvostojen keskeinen funktio on siis vähentää julkisen talouden alijäämätaipumusta (deficit bias). Tässä neuvostot toimivat finanssipoliittisille säännöille vaihtoehtoisina tai niitä tukevina budjettikurin tekniikoina. (Hyytinen ym. 2012, 251.)
Havaittu velkaantumisen kasvu ja pysyvä alijäämä selitetään julkisen valinnan teorian mukaisilla selitysmalleilla, joissa politiikan toimijoiden, kuten äänestäjien ja poliitikkojen tietämättömyydestä, itsekkyydestä tai näihin kannustavista kannustinrakenteista seuraa liiallista velkaantumista. Yksi keskeinen selitysmalli on niin sanottu common pool -teoria, joka viittaa siihen, että toimijat pyrkivät kahmimaan itselleen resursseja ottamatta huomioon kokonaisuutta.
Finanssipoliittisten neuvostojen perustelut kumpuavatkin laajemmasta finanssipolitiikan instituutioiden kirjallisuudesta. Kirjallisuus tarkastelee poliittisten tekijöiden ja julkisen talouden instituutioiden merkitystä talouspolitiikassa ja julkisessa velkaantumisessa. Velkaantumisen selittäminen common pool -teorian mukaisesti liiallisella demokratialla ontuu kuitenkin siinä, että samaan aikaan OECD-maissa tapahtuneen velkaantumisen kanssa poliittinen osallistuminen on heikentynyt ja erityisesti sosioekonomisesti heikommassa asemassa olevien keskuudessa (Schäfer ja Streeck 2013).
Velkaantumisen selittäminen common pool -teorian mukaisesti liiallisella demokratialla ontuu kuitenkin siinä, että samaan aikaan OECD-maissa tapahtuneen velkaantumisen kanssa poliittinen osallistuminen on heikentynyt ja erityisesti sosioekonomisesti heikommassa asemassa olevien keskuudessa.
Keskustelu finanssipoliittisista neuvostoista sai innoitusta keskuspankkien itsenäisyyden hyväksi katsotuista kokemuksista. Rahapolitiikan nähtiin poliitikkojen käsissä johtavan liialliseen inflaatioon. Poliitikkojen aiheuttaminen taloudellisten vääristymien korjaamiseksi haluttiin siirtää päätösvalta rahapolitiikasta riippumattomien asiantuntijoiden käsiin. Myös finanssipoliittisille neuvostoille on esitetty muodollista toimivaltaa, joskaan yhtään finanssipoliittista toimivaltaa omaavaa instituutiota ei ole perustettu. Perustelut finanssipoliittisille neuvostoille ja itsenäisille keskuspankeille ovat kuitenkin samankaltaisia. Liiasta demokraattisuudesta seuraavan inflaatiotaipumuksen on korvannut finanssipolitiikan tapauksessa alijäämätaipumus.
Kiinnostavaa Suomessa käydyssä keskustelussa on, että yksi finanssipolitiikan instituutioita käsitelleen valtioneuvoston kanslian raportin kirjoittajista, Sixten Korkman perusteli finanssipoliittisen neuvoston tarvetta myös demokraattisen päätöksenteon vahvistamisella. Demokratian mahdollisuudet nähtiin keskustelussa yleisesti kuitenkin pessimistisesti, sillä demokraattisen poliittisen prosessin sisäänrakennettuna taipumuksena pidettiin haitallisten julkisen alijäämien syntymistä. Neuvoston tarkoituksena on siten Korkmanin mukaan parantaa demokratian toimivuutta, joka määrittyy sen kykynä tuottaa parempaa finanssipolitiikkaa, kuten kurinalaisempia budjetteja. Korkman näki demokraattista päätöksentekoa vaikeuttavan Suomessa tulevaisuudessa kasvavat väestön ikääntymisestä seuraavat menot. (Korkman 2010, 37-48.)
Demokraattisen päätöksenteon nähdään siis tuottavan liikaa alijäämää ja tähän halutaan puuttua ulkopuolelta luomalla painetta poliitikoille toteuttaa kurinalaisempaa finanssipolitiikkaa. Taloustieteellisen tiedon tuominen poliittiseen keskusteluun ei tietenkään ole epädemokraattista. Julkistalouden kestävyyttä ei voida kuitenkaan nähdä luonnontieteellisiin tosiasioihin rinnastuvana asiana. Tiukka julkisen talouden budjettirajoitteesta kiinni pitäminen voi myös vaikeuttaa ekologisen jälleenrakennuksen edellyttämien julkisten investointien toteuttamista.
Peräänkuulutettu demokratian toimivuus siis näyttää tarkoittavan jonkinlaista päätöksentekokykyä julkisen talouden sopeuttamistoimissa. Mikä on demokratian rooli, jos asiantuntijat ovat jo määrittäneet sopivan finanssipolitiikan uran? Saavatko kansalaiset riittävän monipuolista tietoa politiikan mahdollisuuksista ja reunaehdoista, jos keskustelu pyörii liiaksi julkisen talouden kestävyyden ja siitä väitetysti seuraavien sopeutustoimien ympärillä?
Ovatko neuvostot riippumattomia?
Finanssipoliittisten neuvostojen perustamista puoltavissa argumenteissa demokraattinen politiikka näyttäytyy siis ongelmallisena ja sitä on sen vuoksi kahlittava. Tästä syntyy mielenkiintoinen ristiriita finanssipoliittisten neuvostojen poliittisen funktion ja näiden oletetun riippumattomuuden tai puolueettomuuden välillä. Yhtäältä neuvostojen on tarkoitus edistää selkeää poliittista tavoitetta eli kurinalaisempaa julkistaloutta. Toisaalta neuvostojen riippumattomuutta ja puolueettomuutta toistuvasti korostetaan. Talouspolitiikan arviointineuvoston ensimmäisen kauden puheenjohtaja Roope Uusitalo kommentoi Helsingin Sanomien keskustelussa (HS 3.6.2015) taloustieteilijöiden arvovapautta seuraavasti:
”Mielestäni me taloustieteilijät olemme fundamentaalisesti riippumattomia. Olemme jotenkin niin tiukan riippumattomia, että se alkaa olla jo puolueellista.”
Pohtimatta sen tarkemmin, mitä Uusitalo tarkoitti puolueellisuudella, voi todeta riippumattomuuden ihanteen olevan merkittävä Talouspolitiikan arviointineuvoston ja finanssipoliittisten neuvostojen itseymmärrystä määrittävä tekijä. Neuvostojen perusteluja ohjaavassa, alijäämätaipumusta koskevassa taloustieteellisessä kirjallisuudessa korostetaan ”poliittisten tekijöiden” merkitystä alijäämätaipumuksen synnyssä, jolloin neuvostot näyttäytyvät politiikan ulkopuolisina tai epäpoliittisina toimijoina.
Neuvostojen perustamispyrkimykset näyttäytyvät poliittisena vaikuttamisena, jos julkisen talouden kurinalaisuuden ei nähdä olevan neutraalisti ja yksiselitteisesti tieteestä nouseva politiikan tavoite. Tutkijoiden poliittinen vaikuttaminen ei mielestäni suinkaan ole itsessään ongelmallista ja julkisen talouden kurinalaisuuden edistäminen on legitiimi politiikan tavoite. Neuvostot tulee kuitenkin nähdä perustelujensa nojalla demokratian alaa kaventavina, tai ainakin siihen pyrkivinä, instituutioina.
Vaikka neuvostoilla ei ole muodollista toimivaltaa, niiden tarkoituksena on riippumattoman auktoriteettinsa turvin luoda painetta poliittisille toimijoille toteuttaa esimerkiksi kurinalaisempaa finanssipolitiikkaa.
Vaikka neuvostoilla ei ole muodollista toimivaltaa, niiden tarkoituksena on riippumattoman auktoriteettinsa turvin luoda painetta poliittisille toimijoille toteuttaa esimerkiksi kurinalaisempaa finanssipolitiikkaa. Tarkoituksena on siis ohjata poliittista prosessia kokonaisuudessaan eikä ainoastaan osallistua prosessiin tasavertaisena toimijana. Neuvostoja voi siten pitää muodollista toimivaltaa omaaville instituutioille vaihtoehtoisina hallinnan tekniikoina.
Vastaus kysymykseen ovatko neuvostot riippumattomia riippuu siitä, mitä riippumattomuudella tarkoitetaan. Jos tarkastellaan, ovatko neuvostot poliittisista päämääristä ja kamppailuista riippumattomia, vastaus on kielteinen. Jos taas riippumattomuudella tarkoitetaan sitä, etteivät esimerkiksi Talouspolitiikan arviointineuvoston jäsenet ole muodollisesti sidoksissa esimerkiksi puolueisiin, vastaus voi olla myönteinen. Ei ole syytä pitää neuvoston jäseniä epärehellisinä tai tiedettä omiin tarkoitusperiinsä vääristelevinä. Poliittisuus ei kuitenkaan pelkisty epärehellisyyteen tai tieteen ulkopuolisiin ”arvovalintoihin”.
Lopuksi
Talouspolitiikan arviointineuvostonkin perustamista perustelevassa finanssipoliittisten neuvostojen kirjallisuudessa esiintyvä ymmärrys politiikasta näyttäytyy ongelmallisena demokratian kannalta. Demokraattisen poliittisen prosessin nähdään tuottavan sisäänrakennetusti talouteen vääristymiä, kuten liiallista alijäämää ja velkaa. Neuvostojen tehtävä on hillitä tätä taipumusta riippumattoman auktoriteettinsa turvin. On siten neuvoston tarkoituksen mukaista, että sen toisen kauden puheenjohtaja Jouko Vilmunen patisti keväällä 2021 hallitusta palaamaan menokehyksiin seuraavana vuonna (HS 25.4.2021).
Neuvostoa ei siis tule nähdä yleisesti tieteellisenä hankkeena, vaan katsoa niihin spesifeihin teoreettisiin perusteluihin, joita neuvoston taustalta löytyy. Perusteluissa neuvostot nähdään ratkaisuna alijäämätaipumukseen, jonka nähdään seuraavan demokraattisesta poliittisesta prosessista. Tässä tekstissä argumentoin, että nämä perustelut sisältävät demokratian kannalta ongelmallisia piirteitä. Perustelut eivät silti ohjaa kaikkea neuvoston toimintaa eikä neuvoston negatiivisia piirteitä tule ylikorostaa. Tärkeää on kuitenkin nähdä neuvosto osana laajempia julkistalouden kurinalaistamispyrkimyksiä eikä politiikasta irrallaan olevana puhtaan tieteellisenä toimijana.
Neuvostoa ohjaava pyrkimys poliittisten toimijoiden aiheuttaman alijäämätaipumuksen hillitsemiseen asettaa kuitenkin kyseenalaiseksi sen, tuoko neuvosto talouspoliittiseen keskusteluun merkittävästi uudenlaista näkökulmaa, ja miten neuvoston pyrkimykset eroavat esimerkiksi jo vahvan aseman omaavan valtiovarainministeriön pyrkimyksistä.
Talouspoliittisen keskusteluun neuvosto tuo jossain määrin moniäänisyyttä, mitä voi pitää toki toivottavana asiana. Neuvostoa ohjaava pyrkimys poliittisten toimijoiden aiheuttaman alijäämätaipumuksen hillitsemiseen asettaa kuitenkin kyseenalaiseksi sen, tuoko neuvosto talouspoliittiseen keskusteluun merkittävästi uudenlaista näkökulmaa, ja miten neuvoston pyrkimykset eroavat esimerkiksi jo vahvan aseman omaavan valtiovarainministeriön pyrkimyksistä. Perustamisen taustalla olevien perusteluiden valossa neuvosto näyttää jälleen yhdeltä keinolta kahlita finanssipolitiikkaa ja kaventaa demokraattisen päätöksenteon liikkumatilaa.
Teksti pohjautuu kirjoittajan pro gradu -tutkielmaan ”Puolueetonta tarkkailua vai taloustiedekuria – Finanssipoliittiset neuvostot ja Talouspolitiikan arviointineuvosto hallinnan tekniikkana”. Tällä hetkellä kirjoittaja tekee väitöskirjaa Talouspolitiikan arviointineuvostosta Tampereen yliopiston Johtamisen ja talouden tiedekunnassa.
Lähteet
Beetsma, Roel, Debrun, Xavier, Fang; Xiangming; Kim, Young; Duarte LLedo, Victor; Mbaye, Samba & Zhang, Xiaoxiao (2018), ”Independent Fiscal Councils: Recent Trends and Performance”, IMF working paper 18/68.
Blyth, Mark (2017), Talouskuri – Vaarallisen opin historia. Tampere: Vastapaino.
Hyytinen, Ari & Pohjola, Matti & Pirttilä, Jukka & Uusitalo, Roope (2012), ”Ehdotus Finanssipoliittisen neuvoston perustamiseksi”, Kansantaloudellinen aikakauskirja 108 (3): 250-256
Helsingin Sanomat (14.1.2015), Professorit varoittavat kovasta talouskurista. Luettu 12.1.2022. Saatavissa: https://www.hs.fi/talous/art-2000002792193.html
Helsingin Sanomat (3.6.2015), Hetemäki puolustaa VM:n verolinjauksia: ”Tämä oli objektiivista tarkastelua”. Luettu 10.1.2022. Saatavissa: https://www.hs.fi/talous/art-2000002829121.html
Helsingin Sanomat (25.4.2021), Arviointineuvoston puheenjohtaja patistaa hallitusta palaamaan menokehyksiin jo ensi vuonna. Luettu 10.1.2022. Saatavissa: https://www.hs.fi/politiikka/art-2000007940947.html
IMF (2013), The Functions and Impact of Fiscal Councils. IMF policy paper. Saatavissa: https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/071613.pdf
Jaakkola, Jenni; Orjasniemi, Seppo & Silvennoinen, Heidi (2016), ”Finanssipolitiikkaa valvomassa”, Kansantaloudellinen aikakauskirja 112 (1): 47-53.
Korkman, Sixten (2010), Finanssipolitiikan instituutiot ja julkisen talouden rahoituksen kestävyys. Teoksessa: Valtioneuvoston kanslia, Finanssipolitiikan instituutiot. 33-64. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 18/2010.
Mulas-Granados, Carlos (2018), “Fiscal councils in theory: First principles”. Teoksessa Beetsma, Roel & Debrun, Xavier (toim.): Independent Fiscal Councils: Watchdogs or lapdogs? Lontoo: CEPR Press.
OECD (2017), Designing effective independent fiscal institutions. Saatavissa: https://www.oecd.org/gov/budgeting/designing-effective-independent-fiscal-institutions-report.htm
Schäfer, Armin & Streeck, Wolfgang (2013), ”Introduction: Politics in the Age of Austerity”, teoksessa: Schäfer, Armin & Streeck, Wolfgang (toim.), Politics in the Age of Austerity. Cambridge: Polity Press.
Yle (24.1.2017), Talousprofessorit hallitukselle: ”Silloin pitää leikata, jos päätetään, että veroja ei nosteta”. Luettu 12.1.2022. Saatavissa: https://yle.fi/uutiset/3-9418936
Yle (26.1.2021), Talouspolitiikan arviointineuvosto patistaa hallitusta: Työllisyys- ja säästötoimien listauksella on kiire. Luettu 12.1.2022. Saatavissa: https://yle.fi/uutiset/3-11754687
Ylönen, Matti & Remes, Mikko (2015), Velkatohtorit – Kuinka Eurooppa unohti historian ja oppi rakastamaan talouskuria. Helsinki: Into Kustannus.
